編者按：本文是根據(jù)胡存智博士在第七屆北京大學景觀教育大會上的發(fā)言整理而成。（會議報道：北京大學第七屆景觀設計學教育大會召開）

　　胡存智簡介：國土資源部總規(guī)劃師， 國土資源部總規(guī)劃師，中國土地學會土地經(jīng)濟分會會長，中國土地估價師協(xié)會常務副會長，全國土地估價師資格考試委員會副主任，北京師范大學兼職教授，曾任國土資源部土地利用管理司副司長、國土資源部土地利用管理司司長，國土資源部規(guī)劃司司長。

圖為國土資源部總規(guī)劃師胡存智

　　演講內(nèi)容：

　　謝謝大會給我這樣一個機會作報告，與其說報告，不如說是一次匯報。土地資源規(guī)劃近年來我們也做了一些探索，特別是景觀設計、景觀規(guī)劃方面也融入了這些概念，并且大力推動，所以使得土地利用總體規(guī)劃也體現(xiàn)了一些景觀設計和景觀規(guī)劃的特點。下面我給大家做一個簡要的報告。

　　一、土地利用總體規(guī)劃的新特征

　　這一輪土地利用總體規(guī)劃是從四個方面來考慮的，這四個方面主要是：一、統(tǒng)籌安排各類各業(yè)用地規(guī)模，其目的是要協(xié)調(diào)日益尖銳的人地矛盾；二、優(yōu)化用地空間布局，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，構(gòu)建宜居的城鄉(xiāng)環(huán)境，引導建設美好家園；三、促進土地生態(tài)建設，協(xié)調(diào)綠色及開敞空間，充分發(fā)揮耕地生產(chǎn)、生態(tài)雙重功能；四、部署國土整治，促進人與自然和諧。

　　1、規(guī)劃指標的分類設置

　　指標體系是我們進行規(guī)模設置的基礎(chǔ)。指標的控制，各類用地的規(guī)�？刂�，這個指標從3個方面設置。

　　  1）不同地類分類設置

　　按照耕地、園地、林地、牧草地、建設用地以及占用和補充分類控制。

　　  2）分別控制總量、增量、效益三類指標

　　    ·總量指標：耕地、基本農(nóng)田、園地、林地、牧草地、總建設用地、城鎮(zhèn)工礦用地以及交通水利用地共九項

　　    ·增量指標：新增總建設用地、新增建設占農(nóng)用地、新增建設占耕地、補充耕地義務量、工程補充耕地共五項。

　　    ·效益指標：人均城鎮(zhèn)工礦用地一項。

　　  這個規(guī)劃里面管效益的指標主要是人均城鎮(zhèn)工礦用地，其他都是總量和變量的指標，增量的指標。

　　2、規(guī)劃的剛性與彈性指標

　　  1）約束性指標--剛性

　　    ·在規(guī)劃期內(nèi)不得突破的指標，共6項

　    　·分別是耕地保有量、基本農(nóng)田面積、補充耕地義務量、新增建設占耕地、城鄉(xiāng)建設用地、人均城鎮(zhèn)工礦用地。

　　比如說耕地保有量不能少于一定的耕地，這是不行的。基本農(nóng)田要保證，同時建設用地也要適當?shù)目刂�。比如說城鄉(xiāng)建設用地，城市可以多一點，農(nóng)村也可以多一點，但是城市和農(nóng)村加起來的量是不能太多的，是要剛性控制的。

　  　2）預期性指標--彈性

　　    ·規(guī)劃期內(nèi)引導實現(xiàn)的指標，實施中可變動，共九項。

　　    ·分別是園地、林地、牧草地、工程補充耕地、新增建設占農(nóng)用地、總建設用地、城鎮(zhèn)工礦用地、交通水利用地、新增總建設用地。

　　制訂的是一個數(shù)字，執(zhí)行過程中可以有所變化。

　　3、規(guī)劃指標的分屬控制

　　  1）建設用地總量控制

　　建設用地規(guī)模是由兩個東西決定，即城鄉(xiāng)建設用地和基礎(chǔ)設施用地兩個規(guī)模加起來得到的總規(guī)模。

　  　2）城鄉(xiāng)建設用地控制

　　建設用地規(guī)模又是由城鎮(zhèn)工礦用地和農(nóng)村建設用地兩類構(gòu)成的。我們在控制的時候是可以分層控制的。

　  　3）新增建設用地分層控制

　　    ·新增建設用地=新增建設占農(nóng)用地+新增建設占未利用地

　　    ·新增建設占農(nóng)地=新增建設占耕地+新增建設占園林草地

　�。ㄒ唬┐_定各類用地規(guī)模--統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結(jié)果

　　1、各類用地規(guī)模確定的方法

　  　1）確定耕地規(guī)模的方法

　　保護耕地的底線--最低需求法，也就是說我們最少需要多少耕地，不能少于這個數(shù)。少于這個數(shù)就要危及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全，危及糧食安全。

　　從應保盡保德角度確定耕地規(guī)模。

　  　2）確定建設用地規(guī)模的方法

　　采用極限的方法，我們假設2020年到2030年是我們國家的人口高峰，同時生態(tài)環(huán)境達到最大或接近最大的承載量。那時生態(tài)環(huán)境是最緊張的。同時建設用地也達到最大值，工業(yè)化時代到那時也基本處于最高峰時期。之后慢慢進入后工業(yè)化時代，用地會慢慢減少。因此把用地最高峰時期的值計算出來，作為規(guī)�？刂频闹笜�。

　　  3）確定其他用地規(guī)模的方法

　　按總量平衡的方法確定其他地類規(guī)模。

　　2、各類用地規(guī)模確定的結(jié)果

　　  1）農(nóng)用地規(guī)模

　　耕地不再減少，目前是18.31億畝，有調(diào)查顯示多于這數(shù)字，我們保住規(guī)劃的目標基本沒有問題�；�本農(nóng)田要保住15.6億畝。這個規(guī)劃執(zhí)行了5年以后現(xiàn)在看來還是在可控的范圍之內(nèi)。

　　  2）建設用地規(guī)模

　　建設用地是分層控制，總量是3724萬公頃，我們國家所有的建設用地就是37萬平方公里�；�礎(chǔ)設施大概1059萬公頃，城鄉(xiāng)建設用地2665萬公頃。在城鄉(xiāng)建設用地中，城鎮(zhèn)工礦用地10萬平方公里，農(nóng)村建設用地16萬平方公里。

　　這個結(jié)果是用極限的辦法推算出來的，到2020年就按照這個規(guī)劃進行。

　　基礎(chǔ)設施是按照經(jīng)濟發(fā)展的強度保證用地的，城鄉(xiāng)建設用地是按照人來給予安排的。這是按照02020年到2030年我國人口達到高峰14.7億人口考慮的。同時也考慮到我們國家目前存在的大約1.5-2億的流動人口。他們在城市和農(nóng)村之間保持一定的務工和居住方面的流動，這部分人也考慮需要增加用地。

　　從總量上看，我們國家的建設用地比例并不大，從全國來看，大約只占到3.36%。建設用地占我們國家的國土面積3.36%左右。實施的2020年的規(guī)劃以后變成了3.94%。表面上看量不大，但是對于城市來說要引起我們高度的警惕。這就是上海建設占轄區(qū)面積比例達到29%，今后將要36%。天津目前占29%，今后要達到34%；北京目前是19%，2020年要達到23%。同樣的例子，香港是22%。作為省來說情況也不容樂觀。江蘇目前17%，將來要達到19%；廣東從9%將要達到11%；浙江從9%要達到11%。

　　從國際上的比較，我們發(fā)現(xiàn)，我們國家的用地還是稍微多了一些，這樣對于人口，對于生態(tài)會造成很大的壓力。比如說英國的平均水平大概在6%，當然英格蘭要高一些，達到15%；韓國目前是8.2%，計劃到2020年達到11%；荷蘭還有其他一些國家是15%左右。這個量雖然不大，但是局部地區(qū)要引起高度警惕。

　�。ǘ�）引導各類用地特別是城鄉(xiāng)用地合理布局

　　這項規(guī)劃工作在土地規(guī)劃中是這么做的，主要是分三個工作來做：

　　1、規(guī)劃空間分區(qū)

　  　1）土地綜合利用分區(qū)

　　省級規(guī)劃以綜合分區(qū)為主，其他分區(qū)為輔。

　　  2）土地利用功能分區(qū)

　　市縣級規(guī)劃以功能分區(qū)、管制分區(qū)為主，其他分區(qū)為輔。

　　  3）土地利用管制分區(qū)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃以上

　　這3個分區(qū)在不同層級的規(guī)劃，如省級、市級、縣級。省級規(guī)劃以綜合分區(qū)為主，市、縣級規(guī)劃以功能分區(qū)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃以管制分區(qū)為主。

　　2、基本農(nóng)田保護區(qū)

　　劃定基本農(nóng)田保護區(qū)是土地規(guī)劃的一個重要內(nèi)容。但是這次規(guī)劃中土地利用的基本農(nóng)田保護區(qū)是也一定彈性的，空間上是有彈性的。這樣便于我們實施規(guī)劃，并且可以進行一定的建設。

　　1） 基本農(nóng)田

　　法律有明確規(guī)定，剛性 15.6億畝。

　　2） 基本農(nóng)田保護區(qū)

　　應明確為規(guī)劃概念，面積應大于基本農(nóng)田面積。

　　3） 基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的彈性空間

　　保護區(qū)內(nèi)的富余耕地面積，平時按照基本農(nóng)田保護，在既定基礎(chǔ)設施和特定項目建設時，作為用地的預留空間。

　　3、城鎮(zhèn)村建設邊界

　　這也是此次規(guī)定一個新的特點和主要的要求。

　　1）城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界

　　在給定規(guī)模的基礎(chǔ)上劃定一個范圍。

　　2）城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界

　　所有的建設，特別是城鎮(zhèn)村、城鄉(xiāng)的建設不能超出這個建設范圍。比如說現(xiàn)在的城鎮(zhèn)建設用地，這部分是在未來規(guī)劃中需要增加的建設用地。圍住它們的叫規(guī)模邊界。規(guī)模邊界內(nèi)部的部分是允許建設的區(qū)域。在規(guī)模邊界之外劃定一個擴展邊界，在擴展邊界范圍內(nèi)，所有的建設不能超出擴展邊界。設置空間的管制和布局主要是為了更和城市規(guī)劃和其他規(guī)劃相銜接。兩個規(guī)劃在不同條件下目標可能稍有差別，技術(shù)有差別的情況下很容易有不一樣的地方，為了做好銜接，我們劃好銜接保證這兩個規(guī)劃很好的銜接。

城鄉(xiāng)用地布局引導示意圖

　　有了這樣的邊界以后就可以有一定的空間靈活性在規(guī)劃中。首先可以由一些形狀上的改變，在規(guī)劃期間可能會出現(xiàn)規(guī)劃中沒有預料的情況，會出現(xiàn)形狀的改變，這是可以的，因為它沒有超出擴展邊界，，面積規(guī)模沒有擴大。如果出現(xiàn)超出了擴展邊界的變化是不允許的。

　　在這樣的空間引導和空間布局下，我們就可以比較容易地進行規(guī)劃上的建設和布局。由于有了擴展邊界，在這些地方就有很多農(nóng)田、水利其他地類，就需要我們從景觀規(guī)劃的角度給予全面的考慮。

　�。ㄈ�）構(gòu)建優(yōu)美的生態(tài)和景觀環(huán)境

　　這里有兩個很重要的工作，一是要布設國土生態(tài)網(wǎng)絡屏障用地，二是要為建設美好家園奠定宏觀和景觀基礎(chǔ)。

　�。ㄋ模┫到y(tǒng)安排國土整治

　　通過整治工程優(yōu)化利用土地，形成用地集約、布局合理、環(huán)境友好、景觀優(yōu)美的用地格局。

　　目前的土地整治工作主要有三項，一項是拆舊建新，一項是農(nóng)地整理，一個是生態(tài)重整。

　　圖上所示是常州和四川的土地整治規(guī)劃圖。