國家建設部副部長 仇保興

一、風景名勝區(qū)資源保護與科學發(fā)展觀

風景名勝區(qū)必須全面落實科學發(fā)展觀，使政策方針和管理制度真正建立在依法治區(qū)的基礎上，建立在尊重客觀規(guī)律的基礎上，建立在尊重自然生態(tài)法則的基礎上，形成對風景名勝資源進行嚴格保護下的合理利用模式，使風景名勝區(qū)成為人與自然和諧相處的最佳典范。

改革開放20多年來，我國風景名勝區(qū)完成了由粗放管理向法制化、制度化管理的轉變，實現(xiàn)了風景資源由保潔管護向科學化系統(tǒng)保護的轉變，建立了國家風景名勝區(qū)的規(guī)劃、保護和監(jiān)測機制，實踐風景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，是我國行政體制改革所取得的重要成果之一。風景名勝區(qū)不僅對發(fā)展我國旅游經濟做出了突出貢獻，同時在弘揚民族優(yōu)秀文化、開展愛國主義教育、科普教育、保護生態(tài)環(huán)境以及提高公眾的資源意識等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

毫無疑問，國家風景名勝區(qū)已成為發(fā)展我國旅游業(yè)的主要載體�；�于風景名勝區(qū)的旅游業(yè)的發(fā)展，對于振興區(qū)域經濟、增加國民經濟收入、加快社會事業(yè)發(fā)展、增加當?shù)鼐蜆I(yè)機會、促進對外交流以及轉變當?shù)厝怂枷胗^念、提高素質等方面都具有不可替代的作用。更為重要的是，如果形成對風景名勝資源進行嚴格保護下的合理利用模式，會使當?shù)厝罕姾偷胤秸�府了解這些資源的真正價值，從而激發(fā)他們保護此類資源的積極性和主動性，極大地減少諸如開山采石、濫伐森木、劈山造田挖礦等破壞性的低級開發(fā)方式。

但從另一方面來看，如片面地注重短期收益而在脆弱的風景區(qū)內濫建賓館和人工游樂設施、盲目進行道路、水庫、索道等設施的修建和開發(fā)房地產等等都會對資源造成嚴重破壞。此外過多的游客及其所帶來的污染物，以及粗放的管理方式等都會改變景區(qū)的人文環(huán)境和影響當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。但更為普遍的破壞行為卻是由不當?shù)拈_發(fā)方式所造成的，如對文化古跡的修建如新、民族風情建筑的現(xiàn)代化改造、新建的服務項目與周邊的環(huán)境不協(xié)調、交通建設甚至生態(tài)保護項目的不當安排等都會毀壞原有的山水景觀和生態(tài)平衡。由于這些“破壞性的開發(fā)方式”隱蔽性較大，因而危害性也更大。建設資源節(jié)約型社會，首先必須使珍貴的風景名勝資源能永續(xù)利用；建設環(huán)境友好型社會，也必須使自然和文化遺產與人類和諧共處。所以風景名勝區(qū)管理工作首先必須著眼于切實有效地制止各種破壞性的開發(fā)行為，徹底轉變掠奪式經營的方式和粗放的資源消耗式的發(fā)展思路。

必須承認，快速城鎮(zhèn)化、機動化和工業(yè)化日益對風景名勝區(qū)的保護工作形成嚴峻的挑戰(zhàn)。從另一方面來看，我國的風景名勝資源在很大程度上是以自然生態(tài)環(huán)境為基礎的資源。要充分理解和認識保護和合理利用此類不可再生的自然文化遺產的重要性，從人與自然和諧的角度出發(fā)，認真處理好資源保護與利用、局部利益與整體利益、短期利益與長遠利益之間的關系，切實改變觀念，使風景名勝區(qū)成為人與自然和諧相處的最佳典范。這就要求風景名勝區(qū)的各級領導同志必須堅持全面落實科學發(fā)展觀，注重風景名勝區(qū)管理決策的科學性、前瞻性和實效性，使我們的政策方針和管理制度真正建立在依法治區(qū)的基礎上，建立在尊重客觀規(guī)律的基礎上，建立在尊重自然生態(tài)法則的基礎上。

二、當前風景名勝區(qū)管理工作存在的問題

一些地方把國家風景名勝資源的生態(tài)環(huán)境性變成一般開發(fā)性，社會公益性變成企業(yè)或個人私有性，自然文化展示性變成急功近利的經營性，結果使不少景區(qū)人工化、城市化、商業(yè)化，導致景區(qū)的自然與文化遺產的原真性、景觀美感度和生物多樣性均受到嚴重破壞。

近年來，國家重點風景名勝區(qū)綜合整治工作取得了顯著成績，推動了風景名勝區(qū)各項基礎管理工作的強化，但是，應該看到各地工作進展還很不平衡，一些地方仍存在諸多問題與矛盾，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）管理職責不清，效能低下。

據(jù)近期抽查，至今仍有部分國家重點風景名勝區(qū)尚未建立管理機構，這些風景名勝區(qū)主要是縣或縣級以下政府管理，風景名勝區(qū)資源非常好，但管理機構設置不到位，或建而未管，形同虛設；有的風景名勝區(qū)管理仍然存在一山多治、地域分割、部門分割，未能實行統(tǒng)一管理；有的風景名勝區(qū)管理機構政企不分，以企代政或以政代企。有的風景名勝區(qū)由企業(yè)壟斷經營，風景名勝區(qū)管理和門票由旅游集團公司全面負責。有的風景名勝區(qū)規(guī)劃編制、審批、開發(fā)建設、管理等政出多門，管理無序。有的風景名勝區(qū)管理機構混雜，職責不清，難以有效履行風景名勝區(qū)資源利用和保護監(jiān)管的行政管理職能。

（二）規(guī)劃編制滯后，調控作用不強。

據(jù)調查統(tǒng)計，國務院審定公布的第一批和第二批國家重點風景名勝區(qū)規(guī)劃編制工作完成較好，84個國家重點風景名勝區(qū)中78個已完成規(guī)劃編制工作。第三批、第四批國家重點風景名勝區(qū)尚有30余處未完成編制規(guī)劃。國務院公布的第五批國家重點風景名勝區(qū)的規(guī)劃絕大多數(shù)尚在編制中。各地要加快規(guī)劃編制進度，以及時發(fā)揮規(guī)劃的指導和調控作用。沒有規(guī)劃，不可能處理好保護與開發(fā)的關系。規(guī)劃是實現(xiàn)不可再生的風景資源的有效保護與開發(fā)利用的有機結合。

（三）違章違規(guī)建設仍時有發(fā)生。

一些風景名勝區(qū)違背規(guī)劃、不按規(guī)定程序報經批準自行開工建設的行為仍時有發(fā)生。例如河南嵩山少林寺風景名勝區(qū)當?shù)貍�別部門違規(guī)建設職工住宅，影響了景區(qū)自然環(huán)境和風貌。陜西華山旅游公司違反規(guī)劃，擅自在風景名勝區(qū)修建客運索道，被勒令停工。近來，一些地方未按規(guī)定程序報批，在風景名勝區(qū)修建道路、水電站、開山采石等毀壞資源的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

（四）風景名勝資源出讓混亂，監(jiān)管不力。

根據(jù)國務院有關規(guī)定“風景名勝資源屬國家所有”，“嚴禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地”，建設部在對四川省風景名勝區(qū)出讓、轉讓經營權問題的復函中也明確要求任何地區(qū)、部門都沒有將“風景名勝區(qū)的經營權向社會公開整體或部分出讓、轉讓給企業(yè)經營管理”的權利，但一些地方以招商引資為名，將風景名勝區(qū)景點行政管理權或門票收益權轉讓給企業(yè)。近些年來，我國大多數(shù)風景名勝區(qū)的門票收入每年遞增20% 到40%，而且沒有任何市場風險，是最容易經營的，政府派幾個人在景區(qū)入口處售、收門票就可以，扣除成本，其余作為風景名勝資源保護經費，這是很簡單的事情，也是很容易監(jiān)管的國有資產，為什么還要出讓呢？當?shù)厝朔从呈撬麄兊目h市領導要求這么做的，或者干脆就講，領導夫人或者親戚就在經營風景旅游公司，要求將門票經營權轉讓給他們。由此可見，幾乎每一次違規(guī)轉讓經營權的背后，都存在著違法亂紀的行為。

顯然，隨著城鎮(zhèn)化和旅游業(yè)的快速發(fā)展，一方面，許多風景名勝區(qū)的歷史、文化、美學、科普、生態(tài)環(huán)保和經濟社會等價值進一步得到挖掘和利用，保護工作的積極性、自覺性也有所提高；但另一方面，一些地方把國家風景名勝資源的生態(tài)環(huán)境性變成一般開發(fā)性，社會公益性變成企業(yè)或個人私有性，自然文化展示性變成急功近利的經營性，結果使不少景區(qū)人工化、城市化、商業(yè)化，導致景區(qū)的自然與文化遺產的原真性、景觀美感度和生物多樣性均受到嚴重破壞。

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三、加強風景名勝區(qū)保護工作的基本對策

做一個無愧人類瑰寶的保護者，必須認真遵循家寶總理提出的“十六字”方針，落實六項具體對策。

加強立法，繼續(xù)推進重點風景名勝區(qū)依法綜合整治工作。

加強立法工作，完善法制建設，依法實施管理，是做好風景名勝區(qū)保護管理工作的根本保障。實踐證明國務院頒布的《風景名勝區(qū)管理暫行條例》對指導和規(guī)范風景名勝區(qū)保護和管理，協(xié)調風景名勝區(qū)與相關部門的業(yè)務關系，起到了重要的保障作用。各省、市應結合本地實際，制訂和完善地方性法律法規(guī)，推進風景名勝區(qū)保護管理的法制化進程。同時要理順國家和地方兩層條例的相互關系：國家風景名勝區(qū)管理條例是保護管理的底線，各省的風景名勝區(qū)管理條例，要在國家風景名勝區(qū)管理條例的基礎上更加嚴格地進行規(guī)范。如果地方管理條例要求低于國家風景名勝區(qū)管理條例的，那么地方條例是沒有法律意義的，是無效的。

（二）嚴格規(guī)劃編制和審批，正確處理資源利用與保護的關系。

溫家寶總理曾經指出“搞好風景名勝區(qū)工作，前提是規(guī)劃，核心是保護，關鍵在管理”。這說明科學的規(guī)劃是風景名勝區(qū)管理工作的第一要義。規(guī)劃的浪費是最大的浪費；核心是保護，通過規(guī)劃來實施保護措施；關鍵在管理，也就是規(guī)劃的落實就是管理。溫家寶總理在國務院批復杭州市地鐵建設規(guī)劃中，特別提到地鐵建設要嚴格保護西湖風景名勝資源。說明他想到了，當?shù)氐娜魏谓ㄔO項目都必須要保護好風景名勝區(qū)資源。

各地要高度重視風景名勝區(qū)規(guī)劃工作。編制工作的重點在于明確那些地段屬核心景區(qū)或必須強制性保護、嚴禁開發(fā)的地區(qū)，明確每項列入保護目錄的景觀資源和文化遺產的保護義務和具體規(guī)定，不能將規(guī)劃變成純開發(fā)指引性的。風景名勝區(qū)核心景區(qū)必須編制保護規(guī)劃，并按規(guī)定報批。要按照經批準的風景名勝區(qū)總體規(guī)劃、建設項目規(guī)劃和近期建設項目詳細規(guī)劃確定各類設施的選址和規(guī)模，規(guī)劃未經批準，不得進行開發(fā)建設。要采取有效措施堅決制止違背規(guī)劃管理隨意批土地、批建設項目的違法違規(guī)行為。現(xiàn)在少數(shù)地方沒有按照規(guī)定執(zhí)行，擅自建設項目，應追究法律責任。

（三）加快技術創(chuàng)新，強化風景名勝區(qū)數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)建設。

擴大國家風景名勝區(qū)監(jiān)管信息系統(tǒng)覆蓋面，引導和推進數(shù)字化景區(qū)建設，提升國家重點風景名勝區(qū)現(xiàn)代化管理水平，是當前景區(qū)管理的重點工作之一。國家重點風景名勝區(qū)監(jiān)管信息系統(tǒng)建設，是利用遙感和地理信息系統(tǒng)（GIS）等高科技手段強化風景名勝區(qū)管理，實施科學保護、科學決策的重要舉措。要加快國家重點風景名勝區(qū)遙感信息、監(jiān)測信息、規(guī)劃信息和管理信息等四個數(shù)據(jù)庫的建設，強化風景名勝資源保護和監(jiān)管的力度。各地建設行政主管部門和風景名勝區(qū)管理機構應當健全和規(guī)范監(jiān)管督查機制，盡快形成完整的監(jiān)督管理體系。還要認真開展對風景名勝區(qū)的規(guī)劃執(zhí)行、生態(tài)環(huán)境、生物物種資源的調查和監(jiān)測，避免風景名勝區(qū)在管理上的隨意性、責任不清以及失職瀆職現(xiàn)象，從根本上改善我國風景名勝資源監(jiān)督管理的落后狀況。鼓勵有條件的省、自治區(qū)、直轄市盡快將管轄范圍內的國家重點風景名勝區(qū)統(tǒng)一納入國家監(jiān)管信息系統(tǒng)建設計劃。

（四）改變工作思路，加強國家遺產和世界遺產的申報、保護和管理工作。

為了進一步加強我國遺產工作，根據(jù)遺產申報和管理工作面臨的新形勢，我國相關部委已經建立了遺產申報管理的國家遺產名錄、世界遺產預備名單、世界遺產名錄三級申報和管理體系，進一步完善了我國自然遺產、自然與文化雙遺產申報和保護機制。

在今后的遺產工作中，重點要抓好以下幾個方面的工作：一是審定公布首批國家自然遺產、國家自然與文化雙遺產名錄。至今全國已有13個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）提出43處風景名勝區(qū)或其他單位列為國家遺產，建設部將組織專家對申報地進行全面評估考核，按照國家自然遺產和國家自然與文化雙遺產標準，嚴格審查核實，然后確定首批名單，通過媒體向全國發(fā)布。二是審核確定世界自然遺產、世界自然與文化雙遺產預備名單。我國已有22個省64處風景名勝區(qū)及其他相關區(qū)域申請列入預備名單。預備名單的選擇要根據(jù)世界遺產發(fā)展戰(zhàn)略所研究的原則，充分考慮遺產地的地域分布，不同類別之間的平衡以及保護管理措施等方面要求。三要加強國際交流、合作和培訓，做好世界遺產地生物多樣性保護項目及遺產地保護能力建設等相關工作，提升我國遺產地管理水平。

（五）設置四條經營權轉讓“底線”，強化對風景名勝區(qū)市場化經營的監(jiān)管。

隨著市場經濟體制的發(fā)展，風景名勝區(qū)經營管理體制改革的步伐也將加快。風景名勝區(qū)必須始終堅持嚴格保護、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用的原則。同時在國家所有、政府監(jiān)管、符合規(guī)劃的前提下，鼓勵社會各方面投資建設風景名勝區(qū)交通、服務、賓館、飯店、商店、通訊等旅游設施項目。對基礎設施維護保養(yǎng)、綠化、環(huán)境衛(wèi)生、保安等具有物業(yè)管理性質的服務項目，也完全可以委托相應的管理公司負責經營管理。

在風景名勝區(qū)的經營管理上，也就是經營權的轉讓方式中，應設置幾條是不能突破的底線。一是景區(qū)政府的行政管理職能不能有任何削弱，更不能做任何的轉移。風景名勝區(qū)不能交給企業(yè)管理。風景名勝區(qū)是由地方政府代表中央政府來管理國家的風景名勝資源。所以國務院提出，管得不好，就要收回管理權限，犯了錯誤、造成了損失，一定要追究法律責任。二是絕不能在核心景區(qū)推行任何實質性的經營權轉讓。因為景區(qū)資源是不可再生資源，如果交給企業(yè)管理，私人和短期利益將占首位，怎么會從社會、生態(tài)效益的角度來加強管理？為了風景資源的永續(xù)利用，核心景區(qū)不能做任何形式的經營權轉讓。三是對已經開發(fā)、成熟的景點以及其他重要的景點，不允許轉讓其經營權。四是風景名勝區(qū)的大門票不能讓公司壟斷，或者捆綁上市。收取大門票是行政權的一種體現(xiàn)，也是資源保護費的來源。如果把資源保護費交給企業(yè)經營管理，絕大多數(shù)收益都給上市公司分紅了，保護經費移作他用，這樣的上市有什么意義？當然，在風景名勝區(qū)外圍或邊緣，或者是比較次等的以及風險較大的資源開發(fā)和景區(qū)內的旅游設施和服務項目，如賓館、索道、綠化等，這些都可以進行市場化運作，按照所有權、管理權和經營權三權分離的原則，對可經營的項目實行特許經營。所謂特許，是指原定的經營開發(fā)項目應該是政府來實施的，現(xiàn)在特別允許企業(yè)加入，但要接受政府的嚴格監(jiān)管。這就是特許經營與一般經營的區(qū)別。

（六）積極開展創(chuàng)建文明景區(qū)工作，深入推進風景名勝區(qū)文明建設。

風景名勝資源與人類社會、經濟、文化、生態(tài)環(huán)境息息相關。我國的風景名勝區(qū)不僅是融合自然資源和人文資源的綜合性資源系統(tǒng)，是旅游業(yè)發(fā)展的主要載體之一，同時還是具有社會功能、科教功能、文化功能和生態(tài)環(huán)境功能的綜合性地理區(qū)域。要改變一些風景區(qū)重經濟效益忽視社會、生態(tài)效益的傾向，強化風景區(qū)的宣傳、教育和展示功能，加大景區(qū)教育基地和游人中心建設的力度，提升景區(qū)景點的歷史文化和生態(tài)文明的展示功能，提高風景名勝資源的文化品位和生物多樣性，真正把風景名勝區(qū)建設成為提高公民思想道德素質和科學文化素質的陣地，建設成為傳播社會主義精神文明和生態(tài)文明的重要場所，而且也是轉變游客和民眾觀念、保護風景名勝資源的重要途徑。

創(chuàng)建全國文明景區(qū)的活動，對促進風景名勝資源保護、利用和旅游經濟發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，深入推進精神文明建設，起到了積極的促進作用。評選辦法一定要科學、嚴格、公開、公正，以達到啟發(fā)人民群眾監(jiān)督各級風景資源管理部門工作的目的。

總之，當前我國正處在一個空前絕后的快速城鎮(zhèn)化時代，保護好國家和民族以及世界文化瑰寶的任務異常艱巨。雖然全國重點風景名勝區(qū)總的土地面積僅僅是全國國土面積的百分之一，但它們是國土資源中最寶貴的部分，是不斷增值、世世代代永續(xù)利用的一部分，也是最脆弱的一部分。所以，光榮與恥辱，成功與失敗，全系于風景資源的管理者。做一個無愧人類瑰寶的保護者，必須認真遵循家寶總理提出的“十六字”方針，落實以上提到的六項具體對策。

摘自  http://www.fjms1984.com.cn/