仇保興：緩解北京市交通擁堵的難點(diǎn)與對(duì)策建議

    緩解交通擁堵是保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善民生的必然要求，也是政府必須履行的重要職責(zé)。近日《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施緩解交通擁堵綜合措施(草案)》中提到的優(yōu)先發(fā)展公共交通、加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)整重點(diǎn)區(qū)域停車(chē)收費(fèi)價(jià)格等我認(rèn)為都是必要的。同時(shí)，為緩解機(jī)動(dòng)車(chē)保有量迅速增長(zhǎng)和公共交通發(fā)展相對(duì)滯后的矛盾，為轉(zhuǎn)變北京市交通發(fā)展模式贏得時(shí)間，《草案》提出了繼續(xù)實(shí)施工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行交通管理措施，我認(rèn)為也是很有必要的。但從中長(zhǎng)期的時(shí)間跨度來(lái)看，這些措施仍難以緩解北京市交通擁堵的難題，故提出以下建議，供參考。

　　（一）緩解交通擁堵是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)

　　交通擁堵是大城市發(fā)展中無(wú)法回避的一大難題，一個(gè)城市的交通擁堵程度往往與城市規(guī)模及空間形態(tài)有關(guān)，世界各地規(guī)模相似的城市其交通擁堵?tīng)顩r也基本相同。北京現(xiàn)有城市人口已達(dá)2000萬(wàn)左右，機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量接近420萬(wàn)輛，每年還以50萬(wàn)輛車(chē)的速度高速增長(zhǎng)；與此同時(shí)，由于多年來(lái)北京市區(qū)以原紫禁城為中心“攤大餅”式的城市發(fā)展格局從未改變，這兩方面問(wèn)題在時(shí)間上的累積和空間上的疊加，使北京市現(xiàn)階段所面臨的交通問(wèn)題和解決交通擁堵的難度在世界上是獨(dú)一無(wú)二的。

　　一是大城市交通與其他城市間交通的特點(diǎn)不同，向心交通需求巨大。北京市主要的行政辦公、商業(yè)、金融、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施都集中在城市中心區(qū)，吸引了大量的車(chē)流和人流，城市中心區(qū)有限的空間與日益增長(zhǎng)的向心交通特別是小汽車(chē)交通形成了難以調(diào)和的供需矛盾。國(guó)外曾作過(guò)倫敦中心區(qū)的模擬測(cè)算，即使把倫敦中心區(qū)所有的建筑架空,下層全變成道路，也不能解決交通擁堵問(wèn)題。由此可見(jiàn)，北京同心圓式的攤大餅擴(kuò)張模式，只會(huì)使城市中心區(qū)的交通流量越來(lái)越高，而且交通資源如道路和停車(chē)場(chǎng)等卻極其有限，單憑疏導(dǎo)的辦法無(wú)法解決交通擁堵的問(wèn)題。

　　二是北京市小汽車(chē)發(fā)展超前于公共交通發(fā)展，依賴(lài)小汽車(chē)出行的交通習(xí)慣已經(jīng)形成。城市居民的出行習(xí)慣需要一個(gè)培育和適應(yīng)的過(guò)程，歐洲、新加坡、日本公共交通發(fā)展先于小汽車(chē)的普及，市民習(xí)慣于公共交通出行，即使目前機(jī)動(dòng)化達(dá)到了很高的水平，公共交通出行比例仍然達(dá)到60%以上。北京自1997年以來(lái)，機(jī)動(dòng)車(chē)凈增300多萬(wàn)輛，在已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重交通擁堵的情況下，2004年以后才確立大力發(fā)展大容量軌道交通的政策，再加上建設(shè)周期，要再過(guò)幾年才能發(fā)揮其效用，培育公共交通出行的最佳時(shí)機(jī)已經(jīng)錯(cuò)過(guò)，倡導(dǎo)市民公共交通出行的難度已明顯增大。

　　三是小汽車(chē)發(fā)展和機(jī)動(dòng)車(chē)道拓寬擠壓了自行車(chē)和步行交通的空間，交通出行結(jié)構(gòu)持續(xù)向小汽車(chē)轉(zhuǎn)化。自行車(chē)交通對(duì)道路資源的占用遠(yuǎn)低于小汽車(chē)，對(duì)環(huán)境幾乎沒(méi)有影響。國(guó)外在緩解交通擁堵中，倡導(dǎo)自行車(chē)交通出行成為既經(jīng)濟(jì)又有效的方法。當(dāng)前，北京自行車(chē)道被小汽車(chē)停車(chē)大量占用，交通環(huán)境惡化，自行車(chē)出行比例由2000年的38.4%下降到2009年的18.1%。自行車(chē)交通衰退進(jìn)一步誘發(fā)小汽車(chē)的增長(zhǎng)，小汽車(chē)出行比例由2000年的23.2%上升到2009年的34.0%，交通擁堵緩解難度加大。更為危險(xiǎn)的是，由于投入使用私人轎車(chē)的數(shù)量驟升，街道空氣污染也隨之加劇，這將會(huì)促使更多的市民放棄自行車(chē)而轉(zhuǎn)乘私家車(chē)，從而形成交通擁堵的惡性循環(huán)。

　　四是北京存在大量的大街坊和大院，破壞了道路網(wǎng)的系統(tǒng)性，道路間距大，路網(wǎng)密度小，交通流集中。北京道路的基本結(jié)構(gòu)已從傳統(tǒng)的胡同加街道肌理轉(zhuǎn)變?yōu)榻值兰哟笤郝浼±頌橹�。從發(fā)達(dá)國(guó)家城市交通經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大城市交通密度大，需要高密度的道路系統(tǒng)支撐。國(guó)外大城市道路網(wǎng)絡(luò)密集，道路間距不到100米，對(duì)組織步行、自行車(chē)和汽車(chē)交通十分有利。北京道路間距一般在400米左右，甚至更大，缺少集散性支路系統(tǒng)。低密度路網(wǎng)對(duì)緩解北京交通擁堵十分不利。

　　因此，緩解北京交通擁堵是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，《草案》提出的綜合措施可能在短期內(nèi)能夠見(jiàn)到有限的成效，但不能解決根本性的問(wèn)題。鑒于北京交通問(wèn)題的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，在出臺(tái)緩解交通擁堵措施方面，建議國(guó)務(wù)院支持北京市采取更加有效的措施。

　　（二）必須加快實(shí)行交通需求管理和交通管制

　　實(shí)施交通需求管理是國(guó)際大城市應(yīng)對(duì)交通問(wèn)題必不可少的有效手段，通過(guò)調(diào)控不必要的小汽車(chē)出行需求，鼓勵(lì)采用更加高效、節(jié)能、環(huán)保的公共交通和電動(dòng)自行車(chē)、自行車(chē)及步行方式才能緩解交通擁堵。建議北京市有關(guān)部門(mén)加快研究和實(shí)施行之有效的交通需求管理和管制措施。

　　一是提高城市中心區(qū)停車(chē)收費(fèi)。北京中心區(qū)停車(chē)價(jià)格低于上海、廣州等城市，更遠(yuǎn)低于國(guó)外同類(lèi)城市的停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。如上海中心區(qū)每小時(shí)停車(chē)費(fèi)為15-20元，東京每小時(shí)停車(chē)費(fèi)約相當(dāng)于人民幣40-100元，悉尼為40-60澳元、香港為20-30港元，阿姆斯特丹為5-10歐元。為減少市民開(kāi)小汽車(chē)進(jìn)入城市中心區(qū)，引導(dǎo)其在中心區(qū)外圍換乘公共交通，建議進(jìn)一步擴(kuò)大實(shí)施差別化停車(chē)價(jià)格的地域范圍，全面提高中心區(qū)停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并將所收取的費(fèi)用大部分用于軌道交通的建設(shè)。在倡導(dǎo)地處市中心區(qū)的企事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)建設(shè)立體車(chē)庫(kù)來(lái)吸收道路、人行道所停車(chē)輛的同時(shí)，要限制其向社會(huì)開(kāi)放來(lái)增加收益，否則會(huì)加劇城市中心的交通擁堵程度。

　　二是加強(qiáng)對(duì)公交專(zhuān)用道的管理，切實(shí)發(fā)揮專(zhuān)用道的作用。公交專(zhuān)用道不僅保障公交車(chē)的高效運(yùn)行，在特殊情況下，也是城市應(yīng)急救援、貴賓車(chē)輛等的保障性通道。采取有效措施強(qiáng)化專(zhuān)用道建設(shè)和管理，對(duì)公平分配有限的道路資源、促進(jìn)公共交通發(fā)展和緩解交通擁堵十分必要。為提高專(zhuān)用道使用效率，可以根據(jù)公交車(chē)輛運(yùn)行密度，應(yīng)允許20座以上大型客車(chē)使用專(zhuān)用道。

　　三是研究實(shí)施交通擁堵費(fèi)問(wèn)題。用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控城市中心區(qū)交通需求效果明顯。當(dāng)前，對(duì)進(jìn)入城市中心區(qū)的機(jī)動(dòng)車(chē)收取擁堵費(fèi)在國(guó)際上有擴(kuò)大的趨勢(shì)，這是體現(xiàn)社會(huì)公平、資源合理使用的有效措施。2003年，倫敦實(shí)施了中心區(qū)擁堵收費(fèi)，對(duì)進(jìn)入中心區(qū)的車(chē)輛收取5英鎊，后調(diào)整為8英鎊。實(shí)施擁堵收費(fèi)后，倫敦2006年擁堵水平與2003年持平，在減少的小汽車(chē)出行中，50%以上轉(zhuǎn)向公共交通。收取交通擁堵費(fèi)可以直接減少小汽車(chē)進(jìn)入中心區(qū)的數(shù)量，效果顯著。建議北京盡早研究交通擁堵收費(fèi)和相應(yīng)的配套措施。

　　四是降低汽車(chē)增長(zhǎng)速度，實(shí)施總量控制。北京汽車(chē)增長(zhǎng)速度已超過(guò)每年50萬(wàn)輛，如果不加以控制，《草案》中提出的綜合措施很快就會(huì)失去效果。因此，加強(qiáng)汽車(chē)上牌管理很有必要。建議研究實(shí)施按照房產(chǎn)證和車(chē)位證相統(tǒng)一進(jìn)行上牌管理的辦法，防止住在市中心的居民借用郊區(qū)車(chē)庫(kù)騙取上牌。同時(shí)也要依據(jù)公共交通建設(shè)的進(jìn)度，研究提出每年汽車(chē)增長(zhǎng)量的控制指標(biāo)。必要時(shí)可采取上海、新加坡、香港等城市車(chē)牌照拍賣(mài)的辦法來(lái)限制私家車(chē)增長(zhǎng)的數(shù)量。

　　五是取消高速環(huán)路收費(fèi)，方便新城與城市中心區(qū)的交通聯(lián)系。北京新城與城市中心區(qū)之間的高速公路收費(fèi)，制約了新城發(fā)展，不利于城市中心區(qū)功能外遷，加劇了城市中心區(qū)交通擁堵。取消高速公路收費(fèi)，可以引導(dǎo)城市中心區(qū)人口、功能向新城轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城市發(fā)展空間模式的轉(zhuǎn)變。六環(huán)、五環(huán)收費(fèi)也會(huì)起到鼓勵(lì)車(chē)輛為逃避收費(fèi)穿城而過(guò)，造成新的擁堵。建議采取提高燃油稅或附加費(fèi)的方式替代高速環(huán)路收費(fèi)來(lái)解決交通建設(shè)資金不足的矛盾，而且提高燃油稅費(fèi)還可以起到增加小汽車(chē)出行成本，降低其使用頻率的效果。

　　六是進(jìn)一步研究出租車(chē)交通的定位。出租車(chē)發(fā)展要服從于公共交通發(fā)展，國(guó)外出租車(chē)主要服務(wù)于商旅人群和特殊人群，出租車(chē)數(shù)量較少。目前，北京出租車(chē)數(shù)量超過(guò)6萬(wàn)輛，價(jià)格較低，已成為部分普通市民的常用代步工具，對(duì)道路資源的占用量日益增大。同時(shí)由于數(shù)量龐大、競(jìng)爭(zhēng)激烈，已造成空駛率上升（50%以上），加劇了空氣污染與擁堵。隨著城市軌道交通和公共汽電車(chē)的發(fā)展，要重新審視北京出租車(chē)發(fā)展定位問(wèn)題，研究相應(yīng)對(duì)策，拉開(kāi)出租車(chē)與公共交通的服務(wù)層次，避免服務(wù)人群的重疊。

　�。ㄈ�）改善交通設(shè)施，重視完善步行、自行車(chē)交通系統(tǒng)

　　步行、自行車(chē)交通方式是“綠色交通”方式的重要組成部分，是城市交通可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。而且，人行與自行車(chē)占用空間僅為小汽車(chē)的1/30和1/20，這對(duì)于交通空間稀缺度極高的北京市來(lái)說(shuō)，是空間使用效率最高的交通方式。但近年來(lái)，北京步行、自行車(chē)交通出行環(huán)境惡化、出行比例下降的趨勢(shì)也越來(lái)越明顯。要采取切實(shí)措施，進(jìn)一步完善地方法規(guī)，結(jié)合城市功能、空間布局和交通換乘點(diǎn)，加強(qiáng)步行、自行車(chē)交通系統(tǒng)的建設(shè)，發(fā)揮步行、自行車(chē)交通在短距離出行和接駁換乘等方面的優(yōu)勢(shì)，緩解交通擁堵。

　　一是打通大型住區(qū)的自行車(chē)通道。針對(duì)北京大院多、街坊范圍大的特點(diǎn)，要研究非機(jī)動(dòng)交通穿越大型住區(qū)的具體對(duì)策和財(cái)政激勵(lì)政策，改善微循環(huán)，方便市民步行和自行車(chē)交通。與此同時(shí)，還應(yīng)多架設(shè)穿街步行橋梁和地道、跨樓宇人行過(guò)道等等，以方便市民安全步行。此舉必須由中央部委帶頭執(zhí)行以示范效應(yīng)倡導(dǎo)各機(jī)關(guān)單位支持推行綠色交通。

　　二是取消小汽車(chē)占用自行車(chē)道停車(chē)，改善自行車(chē)交通條件。可以通過(guò)高額收費(fèi)減少小汽車(chē)占用自行車(chē)道停車(chē)的需求，條件成熟時(shí)應(yīng)取消小汽車(chē)占用自行車(chē)道。針對(duì)臨時(shí)性停車(chē)需求應(yīng)按國(guó)際通行的辦法設(shè)計(jì)價(jià)表并提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，防止非綠色交通工具占用綠色交通通道。

　　三是大力發(fā)展租用的公共自行車(chē)，方便市民出行。公共自行車(chē)系統(tǒng)作為公共交通的接駁和補(bǔ)充方式，在法國(guó)巴黎、我國(guó)數(shù)個(gè)南方城市的實(shí)踐中都取得了良好的效果，僅杭州5萬(wàn)輛公共自行車(chē)每天承擔(dān)了21萬(wàn)人次的出行。北京現(xiàn)有的公共自行車(chē)管理模式需要轉(zhuǎn)變，要應(yīng)用智能的公共自行車(chē)管理技術(shù)，結(jié)合公共交通站點(diǎn)和換乘樞紐布局，科學(xué)設(shè)置公共自行車(chē)租用點(diǎn)，擴(kuò)大覆蓋范圍，方便市民租用和異地歸還。

　　四是配置電動(dòng)自行車(chē)充電樁，方便電動(dòng)自行車(chē)出行。老年化社會(huì)的到來(lái)，電動(dòng)自行車(chē)的使用將直線上升。作為無(wú)空氣污染的個(gè)人化機(jī)動(dòng)方式，也是國(guó)家政策所鼓勵(lì)的。應(yīng)在路權(quán)分配、停車(chē)、交通管理等方面給予優(yōu)惠和支持。在條件成熟時(shí)，還可以發(fā)展出租式的電動(dòng)自行車(chē)。

　�。ㄋ模┘訌�(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)編制和實(shí)施

　　緩解交通擁堵是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市空間發(fā)展布局等諸多方面，充分發(fā)揮城市規(guī)劃的調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)城市交通與城市功能布局、空間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展十分重要。

　　一是高度重視城市綜合交通體系規(guī)劃的編制，優(yōu)化配置各種交通資源。城市綜合交通體系規(guī)劃與城市規(guī)劃建設(shè)具有內(nèi)在的必然聯(lián)系，建議市規(guī)劃部門(mén)切實(shí)負(fù)起責(zé)任，圍繞城市總體發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌各類(lèi)交通設(shè)施規(guī)劃布局，處理好城市發(fā)展與良好機(jī)動(dòng)性的關(guān)系。

　　二是嚴(yán)格控制城市中心區(qū)的無(wú)序蔓延，避免形成新的大型住區(qū)。盡快轉(zhuǎn)變城市空間發(fā)展模式。在城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，加快新城建設(shè)，疏散中心區(qū)人口和工作崗位，倡導(dǎo)混合用地模式，形成就業(yè)和居住基本平衡、配套設(shè)施完善、具有較強(qiáng)人口反磁力的綜合性新城，減少新城與中心區(qū)之間的工作出行。

　　三是在城市總體規(guī)劃布局基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)城市中心區(qū)重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)與交通系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃。在重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)中，強(qiáng)化軌道交通的支撐和引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)交通結(jié)構(gòu)向公共交通和自行車(chē)交通有機(jī)結(jié)合的模式轉(zhuǎn)型，避免形成新的交通擁堵區(qū)域。

　　四是加強(qiáng)重要地區(qū)和新交通系統(tǒng)的規(guī)劃研究。針對(duì)北京古城保護(hù)和重點(diǎn)地區(qū)的要求，盡快研究地下道路的規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題，把通過(guò)性汽車(chē)交通引入地下，減少對(duì)這些地區(qū)地面交通的干擾和影響。為減少對(duì)城市環(huán)境的影響，鼓勵(lì)發(fā)展噪音低、轉(zhuǎn)彎半徑小、爬坡能力強(qiáng)的中低速磁懸浮交通，盡快做好規(guī)劃編制和空間預(yù)留工作。

　�。ㄎ澹┩菩袩o(wú)車(chē)日、錯(cuò)時(shí)上班和就近就業(yè)等措施

　　解決交通擁堵不僅需要進(jìn)行“供給與需求”兩方面的硬件建設(shè)，更重要的是及時(shí)進(jìn)行低成本的“軟件”設(shè)計(jì)與落實(shí)。從優(yōu)化城市管理和文化道德風(fēng)尚的形成入手，來(lái)倡導(dǎo)占地少、零排放的綠色交通的新風(fēng)尚，使每個(gè)市民都能積極參與，關(guān)心北京交通建設(shè)，并從自身、家庭、本單位開(kāi)始來(lái)采取正確的措施緩解擁堵。

　　一是實(shí)施錯(cuò)時(shí)上下班等措施是國(guó)際上通用的有效緩解交通擁堵的手段。但那些直接對(duì)民眾服務(wù)的機(jī)構(gòu)和企業(yè)，如房產(chǎn)管理、公安派出所、出入境管理局、學(xué)校、醫(yī)院、水、電、氣、熱等營(yíng)業(yè)所等必須按原有的時(shí)間上班，以利便民服務(wù)。

　　二是倡導(dǎo)居民交換住房就近就業(yè)是一項(xiàng)十分有效的減少交通擁堵的措施。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，越是低收入群體，越是難以支付交通費(fèi)用，越必須就近安排就業(yè)。為了便于低收入群體就近工作，減少長(zhǎng)距離工作出行，建議制定相應(yīng)政策，允許經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房住戶(hù)互換住房。

　　三是逐步增加開(kāi)展無(wú)車(chē)日活動(dòng)天數(shù)，擴(kuò)大活動(dòng)范圍，豐富活動(dòng)內(nèi)容。廣泛宣傳優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策和措施，加快引導(dǎo)市民出行習(xí)慣的轉(zhuǎn)變。更為重要的是，通過(guò)無(wú)車(chē)日活動(dòng)的開(kāi)展還可以激發(fā)民眾減少交通排放的參與熱情、加快綠色交通的發(fā)展。應(yīng)有計(jì)劃的擴(kuò)大并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用，形成新的綠色交通風(fēng)尚。

　　總之：要有效解決北京市的交通擁堵問(wèn)題必須既著眼于近期的救急措施的落實(shí)，又必須進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃；既著眼于增加道路、公共交通的供給，又必須從交通需求管理著手進(jìn)行逐步嚴(yán)格的控制；既要突出發(fā)展綠色交通加大對(duì)公交、恢復(fù)自行車(chē)道、疏通人行道等方面的投入，又要從城市規(guī)劃入手，科學(xué)進(jìn)行城市空間的調(diào)整。與此同時(shí)，還要在倡導(dǎo)綠色交通、引導(dǎo)人們少使用私人小汽車(chē)方面形成符合生態(tài)文明的出行文化習(xí)俗。只有這樣綜合系統(tǒng)、一以貫之地來(lái)解決問(wèn)題才能有望奏效。