關(guān)鍵詞：風(fēng)景名勝區(qū)；管理體制；天柱山

1引言

��  作者簡(jiǎn)介：汪德根(1973-)，男，安徽師范大學(xué)旅游學(xué)院講師，碩士，研究方向?yàn)槁糜蔚乩�、旅游管理；陸�?1962-)，男，安徽師范大學(xué)旅游學(xué)院教授，博士，安徽師范大學(xué)旅游管理學(xué)碩士點(diǎn)導(dǎo)師，研究方向?yàn)槁糜蔚乩�、旅游學(xué)；劉昌雪(1978-)，女，安徽師范大學(xué)旅游學(xué)院2001級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)槁糜挝幕��?/SPAN>

風(fēng)景名勝區(qū)是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)旅游業(yè)賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其管理水平直接影響風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效應(yīng)。隨著我國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，旅游管理體制在不斷完善，尤其是飯店業(yè)管理和旅行社業(yè)管理已初具成效，但是，由于公共資源管理體制改革的滯后和政府主管部門(mén)行業(yè)管理的缺位，風(fēng)景名勝區(qū)的管理在理論和實(shí)踐中都明顯落后于旅游行業(yè)。風(fēng)景名勝區(qū)管理滯后與風(fēng)景名勝區(qū)人工化、商業(yè)化和城鎮(zhèn)化等不良發(fā)展傾向直接相關(guān)。改善風(fēng)景名勝區(qū)管理重要性、必要性日益凸顯。風(fēng)景名勝區(qū)的管理研究隨之日漸被國(guó)外和國(guó)內(nèi)學(xué)者和管理者所重視。Mantell、McCurdy、Mackintosh等國(guó)外學(xué)者對(duì)國(guó)家公園的管理體系、管理方法進(jìn)行了深入研究。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)管理的研究已取得一定的成果，這些成果大致可分以下幾個(gè)方面：第一類(lèi)對(duì)比研究了中外風(fēng)景名勝區(qū)管理情況，諸如中美風(fēng)景名勝區(qū)管理的差異比較研究；詳細(xì)闡述了美國(guó)的國(guó)家公園系統(tǒng)、國(guó)家公園體系的發(fā)展歷程，并提出了對(duì)我國(guó)自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理值得借鑒的管理經(jīng)驗(yàn)；介紹了加拿大國(guó)家公園的政策體系以及成功的管理政策；評(píng)述了美國(guó)、日本、德國(guó)等國(guó)外國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)管理現(xiàn)狀和經(jīng)營(yíng)原則。第二類(lèi)利用規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本思想，從規(guī)制體制、規(guī)制機(jī)制和經(jīng)營(yíng)規(guī)制等方面對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)管理進(jìn)行了分析。第三類(lèi)是關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)是否出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)以及風(fēng)景名勝區(qū)是否上市經(jīng)營(yíng)的討論。第四類(lèi)從風(fēng)景名勝區(qū)居民社區(qū)系統(tǒng)規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)方面討論風(fēng)景區(qū)的保護(hù)與管理。第五類(lèi)從立法、依法方面探討風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和管理［25，26］。另外，從國(guó)家與地方的關(guān)系，質(zhì)量、能量和信息的關(guān)系，資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系，風(fēng)景區(qū)化與城市化的關(guān)系的角度，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)中一些問(wèn)題進(jìn)行了理論探討［27］。但是，上述研究只是針對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)某些方面，關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)整體的管理體制研究甚少。風(fēng)景名勝區(qū)的管理工作，有著高度的綜合性、區(qū)域性、整體性和社會(huì)廣泛性，沒(méi)有科學(xué)的、有效的管理體制，將嚴(yán)重影響風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用和旅游事業(yè)的發(fā)展。本文以國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)——天柱山為實(shí)證，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制進(jìn)行探索性研究。��

2風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)行管理體制的主要問(wèn)題��

2��1  風(fēng)景名勝區(qū)所有權(quán)與管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)界定不清��

  天柱山，古為南岳，又稱(chēng)“皖山”，安徽省簡(jiǎn)稱(chēng)“皖”源于此。它位于安徽省安慶市潛山縣境內(nèi)。素以“峰雄、石奇、洞幽、水秀”而著名。1982年，天柱山被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為首批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，1992年，被批準(zhǔn)為國(guó)家森林公園，2000年，榮膺國(guó)家AAAA級(jí)旅游區(qū)。天柱山自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)歷了4次管理體制的變更①。天柱山主景區(qū)面積82.46平方公里，其中隸屬天柱山林場(chǎng)的為20.5平方公里，4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)11個(gè)村的為61.4平方公里，隸屬天柱山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)僅有50畝山場(chǎng)。雖然，天柱山成立了“天柱山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)”，但實(shí)際上，天柱山管委會(huì)沒(méi)有景區(qū)土地、山場(chǎng)的所有權(quán)和使用權(quán)，對(duì)景區(qū)也就沒(méi)有執(zhí)法權(quán)。因此，管委會(huì)對(duì)景區(qū)只是“務(wù)虛”管理，管理缺少力度，致使景區(qū)近年來(lái)出現(xiàn)了一些建設(shè)性破壞、粗放式開(kāi)發(fā)以及環(huán)境污染等現(xiàn)象，例如，林場(chǎng)和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出讓土地、林地，管委會(huì)事先不知道，等到土地使用證下發(fā)后辦建設(shè)手續(xù)時(shí)，再來(lái)控制為時(shí)已晚，類(lèi)似這些情況的發(fā)生，主要原因是天柱山風(fēng)景區(qū)所有權(quán)與管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)界定不清而導(dǎo)致的結(jié)果②。��

①天柱山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)．關(guān)于要求理順天柱山管理體制的請(qǐng)示．2002.1.8。�あ谔熘�山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)．天柱山管理體制亟待改革。

目前，我國(guó)不少風(fēng)景名勝區(qū)的各種資源的所有權(quán)與管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)常常是交錯(cuò)的，資源所有者或經(jīng)營(yíng)者常常成為資源的實(shí)際擁有者。三權(quán)混同，使風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)管理權(quán)分散，加上缺乏國(guó)家具體代表者的協(xié)調(diào)，使風(fēng)景名勝區(qū)的管理政出多門(mén)，政令難以統(tǒng)一，有時(shí)經(jīng)營(yíng)者的利益幾乎排斥所有者的利益，對(duì)資源的破壞而犧牲資源所有者的全局利益和長(zhǎng)期利益。例如，廬山是世界文化遺產(chǎn)，而在2002年1，廬山登山北路10公里馬尾水處發(fā)生了炸山開(kāi)路，毀林建停車(chē)場(chǎng)和房屋的事件，但該開(kāi)發(fā)項(xiàng)目并沒(méi)有得到風(fēng)景名勝區(qū)管理部門(mén)的批準(zhǔn)，因?yàn)閺]山風(fēng)景區(qū)的管理由多個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局實(shí)際所能行使管理權(quán)的范圍非常有限，對(duì)廬山山體以外地方無(wú)從管理，也無(wú)從監(jiān)督，對(duì)馬尾水處的炸山毀林行為，廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局顯得很無(wú)奈。��

2��2風(fēng)景名勝區(qū)管理缺乏權(quán)威性��

在我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置中，農(nóng)業(yè)、宗教、林業(yè)、旅游、環(huán)保、建設(shè)、文化等部門(mén)均代表國(guó)家行使各部門(mén)的所有權(quán)與管理權(quán)，但綜合管理、決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、職能監(jiān)督機(jī)構(gòu)、基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及其他各種機(jī)構(gòu)應(yīng)有的權(quán)力及關(guān)系界定不是很清晰，履行職能與設(shè)定職能不一致，管理缺乏權(quán)威性［30］。甚至，一些地方盲目追求經(jīng)濟(jì)利益，將風(fēng)景名勝用地當(dāng)作一般的土地，低價(jià)出租或轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，提出了諸如“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的觀點(diǎn)，一些有特殊背景的開(kāi)發(fā)商最大限度地占取收益權(quán)，卻不承擔(dān)任何社會(huì)成本，或?qū)⑸鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給社會(huì)，加劇了對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的破壞程度［31］。天柱山管委會(huì)是天柱山風(fēng)景區(qū)保護(hù)、利用、規(guī)劃和建設(shè)等工作的主管部門(mén)，安慶市委、市政府賦予其一定的職能，但實(shí)際上，天柱山管委會(huì)只是潛山縣政府的一個(gè)派駐機(jī)構(gòu)，對(duì)景區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和駐山單位沒(méi)有人事管理權(quán)，缺乏足夠的管理權(quán)力，管委會(huì)的決策與管理對(duì)景區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和駐山單位來(lái)說(shuō)缺乏權(quán)威性，許多工作只有靠領(lǐng)導(dǎo)行政協(xié)調(diào)，長(zhǎng)期以久行政協(xié)調(diào)代替了日常管理③。��

③天柱山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)．關(guān)于要求理順天柱山管理體制的請(qǐng)示．2002.1.8。

2��3風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)部利益劃分不明確��

    由于風(fēng)景名勝區(qū)的旅游資源構(gòu)成多樣化和多元化，使其內(nèi)部存在不同的利益主體，各利益主體從旅游開(kāi)發(fā)中獲取了一定的經(jīng)濟(jì)利益，但為了追求最大利益或要求平衡利益，景區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)了利益劃分不明確的矛盾。景區(qū)內(nèi)部利益矛盾加大了管理難度，也不利于景區(qū)的發(fā)展。天柱山管委會(huì)對(duì)景區(qū)如何經(jīng)營(yíng)、管理和保護(hù)，與有關(guān)部門(mén)存在利益矛盾，一些利益主體(如村鎮(zhèn)、企業(yè)和群眾)參與景區(qū)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，要求參與諸如景區(qū)門(mén)票等利益的分成。外商來(lái)天柱山投資，一般都要經(jīng)過(guò)縣直機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、林場(chǎng)以及天柱山管委會(huì)等多個(gè)利益主體的同意，只要有一個(gè)不配合，投資就很難成功，由此造成外資引進(jìn)成效不大，影響景區(qū)發(fā)展。��

2��4風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革滯后性��

 在不少風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，存在著政、事、企不分，從而造成風(fēng)景區(qū)資源的閑置和浪費(fèi)，致使風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)機(jī)制呈現(xiàn)出無(wú)序性和低效性，削弱其綜合競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，嚴(yán)重困擾風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展。天柱山風(fēng)景區(qū)是由眾多管理部門(mén)和企業(yè)共同經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，經(jīng)營(yíng)不按照市場(chǎng)規(guī)律，盲目追求飯店等企業(yè)的數(shù)量。目前，風(fēng)景區(qū)的賓館飯店已有100多家，8000多個(gè)床位，大大超過(guò)了實(shí)際接待量，除了旅游旺季外，客房利用率很低，為了爭(zhēng)奪市場(chǎng)，就相互壓低房?jī)r(jià)，形成惡性競(jìng)爭(zhēng)；旅行社和漂流公司的經(jīng)營(yíng)也不同程度地存在類(lèi)似混亂現(xiàn)象。對(duì)于這些狀況，天柱山管委會(huì)只能單純地用行政手段干預(yù)，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。��

2��5景區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)一性��

    風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要涉及旅游、城建、林業(yè)、文物、宗教、環(huán)保和地方政府等各方面的政府機(jī)構(gòu)，使景區(qū)制定和貫徹統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃難度加大，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)的論證就按照益于各利益主體的方案無(wú)計(jì)劃地規(guī)劃建設(shè)，將破壞森林植被，破壞景觀，影響了旅游觀賞價(jià)值。天柱山風(fēng)景區(qū)目前由于條塊分割，部門(mén)之間各自為政，對(duì)景點(diǎn)(如文物和寺廟)的規(guī)劃、消防與環(huán)衛(wèi)等工作，各主管部門(mén)依據(jù)利己的方案自行其是，難以實(shí)施統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)。��

3改革現(xiàn)行管理體制的主要對(duì)策��

3��1構(gòu)建合理的風(fēng)景名勝區(qū)的管理體系��

隨著規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的影響加深，以及社會(huì)參與程度進(jìn)一步增強(qiáng)，現(xiàn)代旅游需要建立合理的公共資源管理體系：首先，管理是全面的，能覆蓋全行業(yè)；其次，管理是全方位的，要能對(duì)市場(chǎng)的多層次發(fā)揮作用；第三，管理是具有權(quán)威性的，能夠形成切實(shí)的調(diào)控作用。風(fēng)景名勝區(qū)管理作為公共資源管理的一個(gè)重要組成部分，應(yīng)盡快構(gòu)建合理的管理體系。��

在我國(guó)目前不少風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)行的管理體系中，管理部門(mén)與企業(yè)單位不僅級(jí)別是平行的，而且是共同管理和經(jīng)營(yíng)風(fēng)景名勝區(qū)，經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)、管理權(quán)界定不清，經(jīng)營(yíng)與管理混同，造成多頭管理，缺乏統(tǒng)一性；組織權(quán)力關(guān)系模糊，缺乏權(quán)威性；景區(qū)內(nèi)部各部門(mén)利益劃分不清，出現(xiàn)矛盾沖突等不利于風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的負(fù)面影響。為了迅速改變這種狀況，就必須盡快改善目前這種管理體系。如圖2下半部分反映了改革后的風(fēng)景名勝區(qū)管理體系，新的管理體系成立了風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)，級(jí)別平行的管理部門(mén)和旅游發(fā)展有限總公司都統(tǒng)一在風(fēng)景區(qū)管委會(huì)下，接受管委會(huì)統(tǒng)一管理，管理部門(mén)只負(fù)責(zé)風(fēng)景區(qū)行政管理工作，不涉及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，風(fēng)景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)由旅游發(fā)展有限總公司專(zhuān)門(mén)行使。同時(shí)，必須賦予風(fēng)景區(qū)管委會(huì)足夠的權(quán)力，能夠充分行使政府機(jī)關(guān)的職能，使其對(duì)風(fēng)景區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和日常行政工作等管理具有很強(qiáng)的權(quán)威性。��

    新的管理體系增強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)管理的統(tǒng)一性，提高管委會(huì)的權(quán)威性；經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)分開(kāi)既有利于管理機(jī)構(gòu)提高管理水平，又有利于旅游企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)水平，加強(qiáng)市場(chǎng)運(yùn)作，有利于風(fēng)景名勝區(qū)資源的保護(hù)與利用。例如，世界自然文化遺產(chǎn)——四川峨眉山管理機(jī)構(gòu)有林業(yè)、宗教、旅游、文化等十多個(gè)管理部門(mén)，各自行使其管理職能，但是這十多個(gè)部門(mén)都統(tǒng)一在峨眉山管理委員會(huì)下，統(tǒng)一管理使各部門(mén)對(duì)峨眉山管理更有效］。浙江省天臺(tái)山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)成立天臺(tái)山風(fēng)景旅游區(qū)管委會(huì)，與天臺(tái)山風(fēng)景旅游局實(shí)行一套班子，將占全縣面積51％、占全縣人口53％的7個(gè)旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)13個(gè)景點(diǎn)納入管委會(huì)統(tǒng)一管理，在改革后第二年接待游客60多萬(wàn)人次，創(chuàng)歷史最高，新的管理體系促進(jìn)了該縣旅游業(yè)的快速發(fā)展。因此，天柱山風(fēng)景區(qū)應(yīng)盡快構(gòu)建合理的管理體系，應(yīng)將天柱山管理委員會(huì)與天柱山森林公園管理處合二為一，并將主景區(qū)范圍內(nèi)的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的11個(gè)行政村或精華景區(qū)內(nèi)的茶莊、天柱等行政村，以及風(fēng)景區(qū)內(nèi)的一切行政、企事業(yè)單位都?xì)w天柱山管委會(huì)統(tǒng)一管理，縣文物局、縣宗教局與縣旅游局由縣人民政府委托天柱山管委會(huì)管理。另外，對(duì)于天柱山管委會(huì)的權(quán)力應(yīng)給予明確的界定，增強(qiáng)其管理的權(quán)威性和有效性。��

3��2正確處理風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)、管理權(quán)的關(guān)系��

    風(fēng)景、森林，文物等國(guó)有資產(chǎn)，其所有權(quán)雖不能進(jìn)入資本市場(chǎng)流通，但作為旅游吸引物具有觀賞、游覽、健身等價(jià)值，形成一種特殊形態(tài)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，其經(jīng)營(yíng)權(quán)可作為旅游產(chǎn)品進(jìn)入旅游市場(chǎng)，而且還可以作為國(guó)有資產(chǎn)的一部分按法定程序進(jìn)入資本市場(chǎng)運(yùn)作。風(fēng)景名勝區(qū)以發(fā)展旅游業(yè)為主要方向，以開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目、實(shí)行旅游經(jīng)營(yíng)接待為主業(yè)，應(yīng)實(shí)行政企分開(kāi)、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展路子。例如，1998年底，陜西省在確保國(guó)家文物國(guó)有化的前提下，實(shí)行文物的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，成立陜西旅游集團(tuán)，集文博景點(diǎn)、風(fēng)景名勝景點(diǎn)、旅行社、飯店、旅游交通、商店和娛樂(lè)業(yè)于一體，進(jìn)入了旅游市場(chǎng)。1999年底，武夷山騰龍旅游發(fā)展有限公司全權(quán)經(jīng)營(yíng)武夷山風(fēng)景名勝區(qū)的旅游經(jīng)營(yíng)和其他經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，直屬武夷山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。天柱山風(fēng)景區(qū)在經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面要正確處理好經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)、管理權(quán)的關(guān)系。在天柱山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)下成立天柱山旅游開(kāi)發(fā)總公司，下設(shè)飯店業(yè)、旅行社業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、旅游商品開(kāi)發(fā)等分公司，用市場(chǎng)機(jī)制指導(dǎo)企業(yè)的各項(xiàng)活動(dòng)，以企業(yè)身份從事風(fēng)景區(qū)的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，包括對(duì)外招商引資、建立股份或聯(lián)合經(jīng)營(yíng)公司。天柱山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的政府機(jī)構(gòu)，對(duì)風(fēng)景區(qū)內(nèi)的住宿、餐飲和娛樂(lè)等服務(wù)性行業(yè)，由特許承租人經(jīng)營(yíng)，在財(cái)務(wù)上與管理機(jī)構(gòu)無(wú)關(guān)，管委會(huì)只管理不經(jīng)營(yíng)，實(shí)行政企分開(kāi)。��

3��3調(diào)整和完善風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策��

  風(fēng)景名勝區(qū)資金不足帶來(lái)了兩大問(wèn)題，一是由于基礎(chǔ)設(shè)施跟不上，造成風(fēng)景區(qū)內(nèi)交通、通訊不暢，供電不足，供水緊張，垃圾污水處理率低，阻礙了風(fēng)景區(qū)事業(yè)及旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是各部門(mén)難以接受風(fēng)景區(qū)管委會(huì)的統(tǒng)一管理，各自通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲取經(jīng)濟(jì)來(lái)彌補(bǔ)資金不足，致使風(fēng)景名勝區(qū)出現(xiàn)“三化”，即“商業(yè)化”、“城鎮(zhèn)化”、“人工化”等問(wèn)題。因此，國(guó)家資金的投入是必須的，如果國(guó)家沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)投入做調(diào)控杠桿，風(fēng)景名勝區(qū)的管理必然力不從心。歐美等一些發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家公園管理，除了有國(guó)家公園保護(hù)的法律、法規(guī)和政策外，還有一個(gè)重要原因是國(guó)家投資。例如，美國(guó)有90％的資金來(lái)自聯(lián)邦政府的財(cái)政投入，1998年聯(lián)邦政府為國(guó)家公園投資了17.54億美元［26］。目前，我國(guó)財(cái)政還不富裕，不可能像發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)家公園提供充分的經(jīng)濟(jì)作保障，因此，解決風(fēng)景名勝區(qū)資金不足，不能僅僅依靠國(guó)家的直接資金投入，必須調(diào)整和完善風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策。��

    天柱山風(fēng)景區(qū)地處貧困地區(qū)，開(kāi)發(fā)投入嚴(yán)重不足，應(yīng)從以下幾方面來(lái)調(diào)整和完善天柱山風(fēng)景區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策：①天柱山風(fēng)景區(qū)門(mén)票收入是管理風(fēng)景名勝資源來(lái)自社會(huì)的一種資金投入方式，屬公共積累，它只能用于天柱山本身的管理、保護(hù)和建設(shè)。②天柱山管委會(huì)從特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的利潤(rùn)中收取一定的費(fèi)用，作為對(duì)風(fēng)景名勝資源的補(bǔ)償，用于風(fēng)景區(qū)的管理與資源保護(hù)。③天柱山管委會(huì)應(yīng)抓住目前國(guó)內(nèi)外一些投資商將資金開(kāi)始轉(zhuǎn)向景觀業(yè)這一機(jī)遇，創(chuàng)造條件，吸引企業(yè)和私人的資金，引導(dǎo)和提倡多元投資，解決眼前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后的問(wèn)題。④天柱山風(fēng)景區(qū)從客觀情況出發(fā)，建立與國(guó)際接軌的大產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，以天柱山林場(chǎng)、天柱山旅游總公司為主體，吸收更多集體、個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)參與的天柱山旅游發(fā)展有限公司，鑄造天柱山旅游航空母艦，增強(qiáng)景區(qū)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。⑤根據(jù)風(fēng)景名勝資源有償使用的原則，對(duì)天柱山風(fēng)景區(qū)外的飯店、賓館、餐飲、商店、旅行社、交通運(yùn)輸?shù)仁芤娴慕?jīng)營(yíng)單位，征收風(fēng)景名勝資源保護(hù)管理費(fèi)。��

3��4制定統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃��

  目前，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃工作已全面展開(kāi)，且所有報(bào)審的風(fēng)景名勝區(qū)都要求具備完整的規(guī)劃。但與國(guó)外相比，還存在一些不足。第一，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)為風(fēng)景名勝區(qū)作規(guī)劃的機(jī)構(gòu)。以浙江省為例，給國(guó)家級(jí)、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)作過(guò)規(guī)劃的單位有省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院、杭州市園文局、杭州市園林規(guī)劃處、縣市級(jí)城建委，還有一些高等學(xué)校如北京大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、浙江大學(xué)、杭州大學(xué)等［7］。這些規(guī)劃設(shè)計(jì)者都有淵博知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn)，但個(gè)人的專(zhuān)長(zhǎng)各有不同，所作的規(guī)劃也就難免有所側(cè)重。第二，規(guī)劃設(shè)計(jì)往往缺乏風(fēng)景區(qū)管理人員以及公眾的參與。這樣，公眾對(duì)規(guī)劃不理解，甚至產(chǎn)生對(duì)立情緒，不利于規(guī)劃的順利實(shí)施。��

  對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行旅游和其他項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)，首先，必須制定旅游發(fā)展規(guī)劃、總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，保證規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性，規(guī)劃經(jīng)論證批準(zhǔn)后要具有法規(guī)效力，任何單位和個(gè)人都無(wú)權(quán)進(jìn)行違規(guī)建設(shè)［33］。其次，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃是一定區(qū)域內(nèi)旅游業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃，必須服從于旅游業(yè)規(guī)劃，又要與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相融合、相協(xié)調(diào)。這樣，不僅可以減少部門(mén)間的摩擦，而且有利于提高風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)水平。最后，規(guī)劃必須經(jīng)公眾討論并吸收合理的公眾意見(jiàn)，才算完成最終的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。天柱山風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃應(yīng)按上述要求操作，才能夠取得良好的效果。