重慶市園林局總工程師周進到會發(fā)言

　　中國風景園林網訊　為研究交流和探討風景園林依法行政、加強行業(yè)管理、促進風景園林事業(yè)發(fā)展問題，2008年11月29日全國風景園林行業(yè)管理與法制建設研討會在湖南省長沙市召開。會議由中國風景園林學會信息委員會、長沙市園林管理局主辦；中國建設報社、中國風景園林網、中國城市出版社風景園林圖書出版發(fā)行中心、長沙市園林綠化協(xié)會承辦。

　　住房和城鄉(xiāng)建設部城建司、長沙市政府、湖南省建設廳、中國風景園林學會信息委員會的領導到會講話；北京、重慶等二十多個市、縣城建、園林主管部門、學會的領導同志，北京林業(yè)大學專家以及部分園林綠化工程企業(yè)負責人到會并發(fā)言。會上還表彰了2007年度評選出的先進集體和先進個人。

　　重慶市園林局總工程師周進到會并發(fā)言，他發(fā)言的主題是：控規(guī)綠線管理與控規(guī)綠線數(shù)據(jù)庫，重慶市的經驗探索探索獲得到會代表的極大關注。

綠線管理與控規(guī)綠線數(shù)據(jù)庫

　　周 進　 2008年11月

　　前 言

　　· 2001年5月,《國務院關于加強城市綠化建設的通知》（國發(fā)[2001]20號）。（要建立并嚴格實行城市綠化“綠線”管制制度。）

　　· 2002年9月,建設部令112號發(fā)布了《城市綠線管理辦法》,自2002年11月1日起施行。 （第一條,為建立并嚴格實行……根據(jù)《城市規(guī)劃法》, 《城市綠化條例》等法律法規(guī),制定本辦法。）

　　· 2003年1月,北京市規(guī)劃委、北京市園林局

　　關于實施建設部《城市綠線管理辦法》有關問題的通知

　　· 2004年5月,重慶市規(guī)劃局、重慶市園林局

　　《重慶市城市綠線管理實施辦法》

　　· 2005年6月,長沙市人民政府， 《長沙市城市綠線管理辦法》

　　一、 城市園林綠化規(guī)劃實施管理

　　·在城市規(guī)劃中，城市園林綠地系統(tǒng)規(guī)劃是其中的法定的重要的專項規(guī)劃內容。

　　在我國目前的城市規(guī)劃建設管理體制下，園林綠化規(guī)劃管理必須有效的切入到城市規(guī)劃管理的相應環(huán)節(jié)之中，才能實現(xiàn)有效的管理。包括制定相應的技術標準、編制規(guī)劃、以及對建設項目實施的規(guī)劃控制。

　　·從城市園林綠化建設實踐看，城市園林綠地的建設實踐活動大致可分為城市開發(fā)與園林建設、公共干預、以及管理維護三大層面。城市開發(fā)提供的園林綠地占到了城市綠地總量的2/3左右。這里重點介紹針對城市開發(fā)中涉及園林綠地的管理策略。

　　·在市場經濟條件下，政府、開發(fā)商、風景園林規(guī)劃設計都是影響城市園林綠地形成的重要因素。

　　·這里需要重點探討城市開發(fā)與園林建設

　　1、1 城市開發(fā)與園林建設

　　1.1.1 城市開發(fā)的主要環(huán)節(jié)

　　按照城市開發(fā)進行的過程，可以將城市開發(fā)劃分為若干環(huán)節(jié)。一個完整的市場開發(fā)過程可以大致分為 城市開發(fā)決策、工程建設、銷售租賃 三個階段，每個階段又可分為若干環(huán)節(jié)（如下表）。

　　·工程設計是我國目前城市規(guī)劃干預城市開發(fā)的核心環(huán)節(jié)

　　工程設計階段一般可分為總體設計、單體建筑設計、園林綠化設計、室內環(huán)境設計4個層次。 后3層次設計又分為方案設計、初步設計、施工圖設計3個階段。

　　工程建設階段一般可分為建筑工程建造、園林綠化工程建造、竣工驗收三個環(huán)節(jié)。建筑工程建造的產品――房屋是市場開發(fā)的核心。園林綠化工程建造對公共空間品質有著具體而重要的影響。工程建設須按照規(guī)劃批準的工程設計文件施工（其中園林綠化工程建設須按園林部門批準的設計文件施工）。對此，竣工驗收是目前我國規(guī)劃、園林干預工程建設的主要環(huán)節(jié)。

　　銷售租賃階段可劃分為申請“銷售許可證”、產權登記，產權交易（過戶產權證）。嚴格地說，只有合法取得的產權空間才能在市場上進行銷售和轉讓。也就是說，城市規(guī)劃通過提供合法取得“產權空間”的規(guī)劃條件（具體就是規(guī)劃設計要求）而干預工程建設和房屋銷售兩個階段。因此，規(guī)劃部門提供的規(guī)劃條件和規(guī)劃部門批準的工程設計文件是工程建設階段和房產銷售階段有關“產權空間”方面公共干預的主要法定依據(jù)。

　　但規(guī)劃對于房產市場上的核心產品――“房屋產權”則只有微弱的約束力。對此，需要完善相關法規(guī)制度以改進規(guī)劃控制機制。

　　1.1.2 城市規(guī)劃干預城市開發(fā)的法定程序與過程

　　隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，城市規(guī)劃成為政府干預城市開發(fā)的主要手段之一。根據(jù)《城市規(guī)劃法》，城市規(guī)劃干預城市開發(fā)的核心手段是“一書兩證”的設計審批制度。實質是行政審批。通過提供規(guī)劃設計條件，并據(jù)此審查規(guī)劃設計和工程設計，核發(fā)“一書兩證”。從控制論角度，這是規(guī)劃控制的核心環(huán)節(jié)。

　　以國家《城市規(guī)劃法》為主干法的規(guī)劃法規(guī)體系詳細規(guī)定了城市規(guī)劃制定和實施的程序和要求。建立了一個完善的城市規(guī)劃制定、實施管理的法定程序，也就是城市規(guī)劃制定和實施以發(fā)揮作用的過程（如下圖）。

　　1.1.3 規(guī)劃控制

　　· 規(guī)劃控制是城市政府及其城市規(guī)劃行政主管部門（控制主體）對城市開發(fā)的控制。具體就是通過編制城市規(guī)劃確定控制目標和控制內容，并據(jù)此對具體開發(fā)項目提出具體規(guī)劃設計條件（控制方法）且實施監(jiān)督管理。編制城市規(guī)劃、提出規(guī)劃條件、實施監(jiān)督管理這些實際上構成了規(guī)劃行政的主要內容。廣義的規(guī)劃控制等同于規(guī)劃行政。

　　·針對具體城市開發(fā)的規(guī)劃控制，就是提出規(guī)劃設計條件并監(jiān)督實施。具體就是核發(fā)“一書兩證”的規(guī)劃管理。與城市開發(fā)主要環(huán)節(jié)相對應，“提出規(guī)劃設計條件”主要針對“開發(fā)決策階段”的工程設計，又可分解為核發(fā)“一書兩證”的三個“設計審查”環(huán)節(jié)（如下表），每個環(huán)節(jié)分別提出深度不同的規(guī)劃設計條件作為核發(fā)“一書兩證”的法定技術依據(jù)。

　　·規(guī)劃控制在工程建設環(huán)節(jié)上的控制乏力，突出的表現(xiàn)在附屬開發(fā)項目的園林綠化建設上。在城市開發(fā)的過程中，園林綠化工程建造一般是工程建設階段的收尾工程。這使在核發(fā)“工程規(guī)劃許可證”時難以將“園林綠化設計”納入規(guī)劃控制系統(tǒng)，或者不負責任的開發(fā)商應付了事。這是我國目前城市公共空間系統(tǒng)中附屬開發(fā)項目的公共空間、園林綠化品質良莠不齊的主要原因。對此，有必要將“園林綠化設計”作為單獨的“設計審查環(huán)節(jié)”。針對城市開發(fā)工程建設的相應環(huán)節(jié)，可以將“工程規(guī)劃許可證”細分為“主體工程規(guī)劃許可證”和“園林綠化程規(guī)劃許可證”分別實施控制。

　　·我國規(guī)劃控制在四個方面的現(xiàn)實困惑影響著規(guī)劃控制的有效實施。

　　第一，對具體開發(fā)項目的規(guī)劃控制主要集中在工程設計環(huán)節(jié)，而在對工程建設和租賃銷售環(huán)節(jié)缺乏有效的控制。

　　第二，規(guī)劃控制的法律對象是工程設計，而不是“產權空間”。

　　第三，公眾參與規(guī)劃如何從“認識”走向“行動”。

　　第四，規(guī)劃控制內容的可操作性問題。