對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實力日漸壯大的特大鎮(zhèn)來說，培育發(fā)展城市群和新生中小城市的呼聲不斷上漲。國家“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，要加快發(fā)展中小城市和特色鎮(zhèn)，各地也紛紛開始醞釀地方版的新生中小城市發(fā)展培育方案。

　　日前，國家發(fā)展改革委組織編寫的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2016》正式出版。這是發(fā)改委第二次發(fā)布中國城鎮(zhèn)化發(fā)展年度進展的官方報告。

　　國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司相關負責人近日對此報告進行解讀時表示，今年要重點培育發(fā)展城市群和新生中小城市，其中，在推進特大鎮(zhèn)擴權(quán)賦能方面，要推動公共服務從按行政等級配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，允許特大鎮(zhèn)按照相同人口規(guī)模的城市市政設施、公共服務標準建設發(fā)展。

　　值得注意的是，此舉為特大鎮(zhèn)的發(fā)展提供了新的機遇和發(fā)展方向。有業(yè)內(nèi)人士表示，把培育發(fā)展城市群和新生中小城市作為重點推進的項目是對城鎮(zhèn)化的正確解讀，是對城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的明確定位。

　　中國行政體制改革研究會城市治理研究中心副主任、上海財經(jīng)大學教授何精華在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時也指出，城市化是世界性的大趨勢，順應了經(jīng)濟增長的規(guī)律，可以更好地發(fā)揮信息化社會資源的集聚效應。

　　城鎮(zhèn)化發(fā)展新契機

　　有數(shù)據(jù)顯示，我國東部沿海城市的一些特大鎮(zhèn)，如龍港、虎門等地，人口規(guī)模已超50萬以上，工業(yè)產(chǎn)值和全年的財政收入遠遠超過中西部很多縣甚至地級市的水平。以龍港鎮(zhèn)為例，總?cè)丝谶_50萬。2015年，全鎮(zhèn)實現(xiàn)生產(chǎn)總值226.9億元，工業(yè)總產(chǎn)值407.8億元，財政總收入23.2億元。

　　2014年11月20日，國務院發(fā)布國發(fā)2014第51號文件《關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，新標準將城市劃分為五類七檔，其中，城區(qū)常住人口50萬至100萬的城市為中等城市；城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市；城區(qū)常住人口20萬以上50萬以下的城市為ⅰ型小城市;20萬以下的城市為ⅱ型小城市。

　　經(jīng)濟實力雄厚、人口規(guī)模達到50萬以上的特大鎮(zhèn)，依然還是叫鎮(zhèn)。對于這些特大鎮(zhèn)來說，發(fā)展肯定受到了種種制約。據(jù)了解，一個特大鎮(zhèn)，無論再大，公務員編制也就幾十人，但卻要負擔起總?cè)丝谙喈斢诘丶壥腥丝跀?shù)量的公共服務。其中的辛苦，可想而知，這就相當于典型的“小馬拉大車”、“大腳穿小鞋”。

　　國家發(fā)改委副主任胡祖才曾對媒體表示，我們必須清醒地認識特大鎮(zhèn)進一步發(fā)展存在的制約，尤其是體制機制的“瓶頸”。

　　有專家指出，我國的城市發(fā)展和國外的城市相比，大城市并不差，差距在中小城市上。因此，未來城鎮(zhèn)化的重要任務就是培育新生中小城市。

　　何精華告訴記者，在我國，重點培育發(fā)展城市群和新生中小城市與我國所處的發(fā)展階段有關。

　　“在城市網(wǎng)絡化發(fā)展的大趨勢及互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達的現(xiàn)代社會中，任何城市的發(fā)展都與其所處的廣闊腹地及各種資源的支撐具有密不可分的關系。在高度城市化的時代，任何城市都是世界城市網(wǎng)絡中的一個節(jié)點，需要與周邊的城市形成密切的合作關系，需要在區(qū)域空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護、城際交通基礎設施諸方面形成合力，謀求協(xié)調(diào)發(fā)展，故城市群的發(fā)展成為歷史的必然。”何精華表示，而新生的中小城市則與特大型城市在解決各種資源配置方面形成互補作用，可以承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口疏散及經(jīng)濟輻射，緩解大城市在社會治理、交通、住房、教育等公共服務資源短缺諸方面的矛盾方面，可以發(fā)揮獨特作用，從而形成大城市不可或缺的支撐體系。

　　事實上，“2017年《政府工作報告》在部署今年工作時，明確指出，支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設市，發(fā)揮城市群輻射帶動作用。”中研普華研究員于帆在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時指出，當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正處在爬坡過坎的關鍵階段，加快培育和發(fā)展新生中小城市，可以有力推動我國新型城鎮(zhèn)化建設，促進經(jīng)濟社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　不過，有專家提醒，培育新生中小城市，不是簡單地改名字，更重要的是要探索城市的新型管理模式，不能簡單地“升格、翻牌，大幅增加管理人員”，而要不斷提高行政效率，控制行政成本，探索出“小政府、大服務”的新型管理模式。

　　發(fā)展瓶頸亟待破解

　　值得注意的是，特大鎮(zhèn)的發(fā)展逐漸受到現(xiàn)有體制機制的束縛，普遍存在的“小馬拉大車、大腳穿小鞋”的問題亟待破解。

　　此次發(fā)改委提出的擴權(quán)賦能方向頗為引人關注。具體而言，就是推動公共服務從按行政等級配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，允許特大鎮(zhèn)按照相同人口規(guī)模的城市市政設施、公共服務標準建設發(fā)展。

　　“要推動公共服務從按行政等級配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，可能會遇到一些問題。”不過，何精華也指出，首先是人口流出地與人口流入地政府之間公共服務的權(quán)責關系如何梳理的問題；其次是基層政府公共服務的事權(quán)與財權(quán)如何匹配的問題；三是民眾的公共服務需求日趨多樣性化、個性化與基層政府公共服務能力不足的矛盾如何解決的問題。

　　對于如何解決前述問題，何精華認為，一是重新設計公共服務資源按人口實際生活的居住地配置的制度安排，以此為依據(jù)梳理人口流出地與人口流入地的政府權(quán)責關系，從而革除過去按戶籍所在地配置公共服務資源不合理的傳統(tǒng)制度積弊。二是界定基層公共服務的事權(quán)與財權(quán)關系，主要是建立政府公共服務的事權(quán)清單與責任清單以及與之匹配的財源保障體系。三是明確基層政府公共服務的提供責任，在公共服務領域引入社會資本與市場機制，不斷增強政府公共服務的供給能力。

　　除此之外，廈門大學經(jīng)濟學系副教授丁長發(fā)亦認為，按照常住人口來配置公共服務、建設城市基礎設施，是一個市場化的舉措。他表示，不管是公共產(chǎn)品的供給，還是基礎設施建設，最核心的還是錢的問題，也就是涉及到特大鎮(zhèn)財政的留成問題。

　　于帆也認為，推動公共服務從按行政等級配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，遇到的最大瓶頸是財政問題。這也是“跑部錢進”的亂象所反映出來的問題。

　　“現(xiàn)行的中央、省區(qū)、縣市的事權(quán)配置按照‘強國虛省實縣市’的事權(quán)配置結(jié)構(gòu)，大體表現(xiàn)為‘四二四’的比例結(jié)構(gòu)，但是財權(quán)配置大多實行的是‘五四一’的比例結(jié)構(gòu)，背后則是財政留成與行政等級劃分緊密的關系，這導致縣市發(fā)展嚴重受到抑制。推動公共服務的轉(zhuǎn)變，針對的也就是這一現(xiàn)狀。”于帆說。

　　于帆認為，按照“強國虛省實縣市”的事權(quán)配置結(jié)構(gòu)，在財政結(jié)構(gòu)上應當作相應的調(diào)整，將現(xiàn)行的中央、省區(qū)、縣市的“五四一”的財政比例結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，比如調(diào)整為與事權(quán)相匹配的“四二四”的財政比例結(jié)構(gòu)。

　　丁長發(fā)表示，現(xiàn)有的體制之下，財政留成與行政等級劃分是緊密聯(lián)系的，特大鎮(zhèn)經(jīng)過上交到省、市、縣后，自身留下的錢能否與需要提供的公共服務、城市基礎設施相匹配，這才是至關重要的。