——關于梅嶺風景名勝區(qū)規(guī)劃建設與管理保護的調查
   摘要：為加快梅嶺國家級風景名勝區(qū)的規(guī)劃建設與管理保護，市人大常委會領導率市直有關部門，對梅嶺國家風景名勝區(qū)發(fā)展中存在的問題等進行調研。對風景區(qū)進行了一分為二的客觀分析，并提出風景區(qū)的保護利用及對策、建議，使風景區(qū)按照國家規(guī)定要求，科學保護、建設管理和資源的永續(xù)利用。��
關鍵詞：風景園林；立法研究；科學保護；永續(xù)利用

    根據(jù)南昌市委、市人大常委會領導的指示，于2005年7月19日至21日，由市人大常委會萬先勇副主任率領市人大城建環(huán)保委、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委、教育文衛(wèi)委、市園林．組成兩個調研組，赴灣里區(qū)梅嶺風景名勝區(qū)就劃、建設、管理、保護和開發(fā)利用進行了為期三天實地調查。��
一、發(fā)展現(xiàn)狀與特點��
    1985年，梅嶺經(jīng)省人民政府批準為省級風景名勝區(qū)；面積150平方公里。��
2004年1月，“梅嶺——滕王閣”風景區(qū)被國務院批準為第五批國家級風景名勝區(qū)，面積仍為150平方公里。
    南昌素有“物華天寶、人杰地靈”之稱，歷史淵源流長，自然景觀、人文景觀眾多，旅游資源十分豐富。南昌現(xiàn)有旅游資源單體538個，可進入景觀104處，其中人文景觀78處，自然景觀26處，已向游客開放的旅游景區(qū)(點)16個。��
 (一)社會與經(jīng)濟現(xiàn)狀��
     其地處東徑115°37'——115°49'，北緯28°40'——28°55'，全區(qū)可概括為“七山半水分半田，一分城鎮(zhèn)和莊園”，屬山多田少地區(qū)。��
    灣里地處南昌市西北部，北鄰永修縣，西接安義縣，東南鄰新建縣。全區(qū)國土面積238平方公里，區(qū)轄三鎮(zhèn)一鄉(xiāng)兩街辦(招賢鎮(zhèn)、梅嶺鎮(zhèn)、羅亭鎮(zhèn)、太平鄉(xiāng)、站前街辦、幸福街辦)，共有35個村民委員會，5個農(nóng)墾分場、4個國有林場、10個社區(qū)居委會。常住人口74044人。以2004年為例，2004年底，完成地區(qū)生產(chǎn)總值8.29億元(其中一產(chǎn)1.34億元，二產(chǎn)1.03億元，三產(chǎn)2.92億元)；全社會固定資產(chǎn)投資3.81億元，社會商品零售總額1.66億元；農(nóng)民人均純收入3035元；人口出生率為9.98‰;實現(xiàn)財政收入1.29億元,地方財政一般預算收入6543萬元。2005年1-6月份，區(qū)內生產(chǎn)總值完成1.342億元，財政總收入完成7694萬元,地方財政一般預算收入完成4297萬元，農(nóng)民人均現(xiàn)收入1741元，同比分別增長17.1％、9.2％、2.3％和14.8％。��
 (二)氣候��
    梅嶺屬中亞熱帶季風濕潤氣候，年平均氣溫為14.5-17.6℃，氣溫年內變化幅度較大，四季分明。夏季平均氣溫公22.6℃。年日照數(shù)約1500小時，年降雨量1730-1920毫米，且分布不均勻，年無霜期一般為200-260天，最少的年份只有190天。��
 (三)動植物生態(tài)��
    梅嶺松竹滿山，植物茂盛。有森林約17萬畝，森林覆蓋率達72.6％。據(jù)調查，有植物89科223屬2000余種，古樹名木有千年銀杏、云堂雙桂以及面積15畝的江南最大天然原始米櫧林，尤以東源“盆景樟”，太平“石中蘭”，團山“蘭生竹”為奇。有野生動物19科41種，鳥類33科205種，其中有18種屬國家保護鳥類。��
 (四)自然景觀��
    梅嶺位于南昌市西北郊，北與廬對峙，層巒疊翠，古跡甚多，景色秀麗，氣候宜人，道書稱此為“第十二洞天”，素有“小廬山”之稱。自然地質地貌亞類，如仙石洞府石洞群， 洪崖決裂谷等；水文亞類如銅源港瀑布群等。氣象亞類如云海、佛光、雪等,有梅嶺頭、紫陽山、獅子峰、洗藥湖等景區(qū)30個景點，還有山峰、湖泊、溪泊、溪流、瀑布、巖洞等242個景物景觀。主峰羅漢峰海拔841米，有大、小山峰99座，大部分山峰在400-700米之間。��
    (五)人文景觀��
    梅嶺人文景觀甚多，有古建筑亞類如：皇姑墓，有古文化亞類，如岳飛、王安石、歐陽修等230多位歷史名人留下大量詩、書、畫遺存及崖石刻�，F(xiàn)代建筑亞類：度假設施等。還    有民俗風情亞類如水碓、茶葉采摘等�！霸フ率�景”之一的“洪崖丹井”，其為皇帝樂伶?zhèn)悷挼ぶ�處，是中華民族音樂發(fā)現(xiàn)地。歷代名人墨客呤誦不已的絕佳景致“西山積翠”不僅有久    負盛名的翠巖寺、天寧寺，還有在東南亞地區(qū)影響廣泛的紫陽宮遺址。��
 (六)交通��
    梅嶺區(qū)位優(yōu)勢突出，交通便捷，梅嶺與滕王閣隔江相望，與南昌城區(qū)緊密相連，其核心區(qū)距南昌城區(qū)約20公里，景區(qū)邊緣距離南昌城區(qū)10公里，距昌北機場23公里�，F(xiàn)有云灣、昌灣、蛟萬三條公路直通南昌，并有219路、222路、112路三條公交線路與南昌市區(qū)相連通。��
(七)特點優(yōu)勢��
    近年來，梅嶺國家級風景名勝區(qū)隨著旅游業(yè)的發(fā)展，景區(qū)品牌和檔次正在不斷提升，其建設和發(fā)展也逐漸步入一個快速的發(fā)展階段。��
其表現(xiàn)：��
    一是重視生態(tài)建設與保護措施。區(qū)委、區(qū)政府認真貫徹落實科學發(fā)展觀，建管并重，大力實施生態(tài)保護工程。從1993年建園以來，積極開展全民義務植樹活動，累計植樹230萬  株，大力實施生態(tài)公益林保護工程，積極推進完成退耕還林6000畝，并建設精品毛竹林3000畝。景區(qū)已有14.5萬畝林地，被列入國家生態(tài)公益林，嚴格實行封山育林措施，并累計查處破壞森林資源案件近1000起，關閉和遷出了景區(qū)內5家污染較嚴重工廠，關閉了3個采石場。灣里區(qū)的森林覆蓋率由1994年的67％上升到現(xiàn)在的72.6％。��
    二是不斷完善基礎設施。各級政府經(jīng)過十多年的開發(fā)建設．梅嶺風景區(qū)已形成基礎設施日趨完善階段。從2000年以來，累計投資3700余萬元，先后實施了蛟萬公路、店羅公路、幸洗公路改造工程，總長80余公里旅游主干道全面硬化，正在設計為雙向6車道60米寬的昌灣公路，不久將要動工興建。景區(qū)內農(nóng)村公路改造進展順利，已硬化路面86.025公里，占總里程的64.77％。區(qū)內程控電話、移動電話覆蓋城鄉(xiāng)，并且實現(xiàn)了村村通電。��
    三是加快了開發(fā)建設步伐。目前，梅嶺風景區(qū)已經(jīng)建設并對游客開放的有：洪崖丹井、神龍?zhí)�、獅子峰、長春湖、紫清山、梅峰谷、跌水溝、梅嶺主峰、梅嶺漂流、洗藥湖避暑山莊等十個主要景點。景區(qū)內的各類賓館、招待所20余家，高、中、低檔床位3000余張，并有70余家從事“農(nóng)家樂”經(jīng)營項目繁多。大力招商引資，投資落戶在灣里的梅嶺港漂流。南昌野生動物世界。從1999年以來，景區(qū)主干道兩側共審批旅游、休閑、度假等小城鎮(zhèn)有關的項目52個(其中：處于集鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內的35個，處于集鎮(zhèn)規(guī)劃外的17個)，正開工建設的有21個。全區(qū)現(xiàn)有6000余人從事旅游、餐飲、旅游交通、旅游商貿、旅游娛樂等相關行業(yè)經(jīng)營。據(jù)統(tǒng)計，2004年，全區(qū)接待游客35.8萬人次，實現(xiàn)門票收入537萬元．旅游綜合收入2864萬元。��
    四是廣泛挖掘文化內涵。梅嶺是大自然留給人類的一座千古歷史名山、佛、道、儒三教在梅嶺建寺、廟、觀、壇有136處，立書院、義熟24座，僧、道、學子數(shù)千人，留下名詩佳作七百余篇。近年來，灣里區(qū)陸續(xù)組織出版了《梅嶺名勝詩選》、《南昌梅嶺》、《梅嶺隨筆》、《梅山緣》等旅游系列叢書，提升了景區(qū)的文化內涵和品位。樹立了品牌意識。為了實現(xiàn)“旅游景區(qū)”的戰(zhàn)略目的，該區(qū)相繼策劃了98'梅嶺旅游文化節(jié)，梅嶺——千禧“洪崖之春”文化藝術游，“天下第一擂臺賽”、“梅嶺——滕王閣”國家級風景名勝區(qū)新聞發(fā)布會，梅嶺——滕王閣文化藝術節(jié)等較大規(guī)模的旅游搭臺，招商唱戲活動，擴大了梅嶺知名度，取得了較好的效果。��
    二、存在的問題��
 梅嶺國家級風景名勝區(qū)在規(guī)劃、建設、管理、保護、開發(fā)利用等方面，存在不足，在加快發(fā)展過程中，景區(qū)各種矛盾隊存在的問題也不斷暴露出來，歸納起來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：��
    (一)體制未理順，缺少統(tǒng)一管理��
目前，灣里區(qū)有分管林業(yè)和國家森林公園的副區(qū)長；有分管旅游和國家級風景名勝區(qū)的副區(qū)長，重疊交叉管理，沒有統(tǒng)一協(xié)調指揮的機構，國家森林公園業(yè)務由區(qū)林業(yè)局歸口管理，國家級風景名勝區(qū)業(yè)務由旅游局歸口管理，兩套機構，兩套人馬，多角度思考問題，由于缺乏統(tǒng)一決策和有權威的管理機構，造成條塊分割，各行其是的現(xiàn)象，致使森林公園和風景名勝區(qū)的規(guī)劃、建設、管理難以到位，缺少統(tǒng)一運作機構�？茖W健全的風景管理體系沒有建立起來。��
    (二)風景名勝區(qū)總體規(guī)劃急需修編��
    梅嶺風景區(qū)雖早在1987年編制過省級風景區(qū)總體規(guī)劃，但過去近20年，執(zhí)行情況也不好，特別是現(xiàn)已提升為國家級重點風景名勝區(qū)，亟待編制新一輪總體規(guī)劃。��
    風景名勝區(qū)規(guī)劃是龍頭，是前提。沒有規(guī)劃的風景名勝區(qū)是雜亂無章和低水平建設，會造成重復建設，浪費資源，浪費財力。目前，風景名勝區(qū)、森林公園最急需聘請高水平的規(guī)劃單位，編制總體規(guī)劃大綱，盡快編制風景名勝區(qū)的詳細規(guī)劃，做到近期與遠期規(guī)劃結合起來。應采取措施，避免盲目開發(fā)建設，以致低成本，高利率回報，低品位開發(fā)，低水平運作。
    (三)重開發(fā)，輕保護��
   風景名勝區(qū)如何處理好開發(fā)與保護的矛盾。解決急功近利的做法，特別是景區(qū)中心核心區(qū)開發(fā)建設與保護。目前，梅嶺風景名勝區(qū)以農(nóng)民集體性質土地為主，人口稠密，而且在150平方公里的范圍內有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近3萬人口在景區(qū)內從事生產(chǎn)、生活。景區(qū)的管理、開發(fā)工作帶來很大難度和壓力。農(nóng)民要生存、要生活，祖祖輩輩靠山吃山、養(yǎng)山、護山。絕大部分景區(qū)已開發(fā)的景點中大部分檔次不高。��
    風景區(qū)名勝內房地產(chǎn)開發(fā)住宅過多，違章建房較嚴重如向陽林場、江西梅嶺漂流旅游有限公司等景點先建后批現(xiàn)象嚴重，對資源破壞嚴重。特別是2005年7月09日，江南都市報《污水浸染梅嶺景區(qū)》報道，大量垃圾傾倒入景區(qū)內吳源大港河，昌北機場飲用水源也受到威脅，梅嶺風景名勝區(qū)將面臨“山青水不秀”的尷尬境地。
    檔次不高，沒有形成核心競爭力。全區(qū)旅游景點開發(fā)總體上還處于粗放、粗放經(jīng)營、粗放建設、粗放管理，目前處于數(shù)量擴張型的初步發(fā)展模式階段、經(jīng)濟效益不高。應盡快發(fā)揮依托現(xiàn)有國營林場為骨干、為主體的旅游經(jīng)營管理模式，而且林場在景區(qū)內人口相對稀少，便于統(tǒng)一經(jīng)營管理，有序開發(fā)和保護。��
    (四)資金不足，投入少��
    風景名勝區(qū)前期建設、開發(fā)需要大量的資金投入。灣里區(qū)從2000年至2005年止，雖已累計投資3700余萬元，但建設資金仍然嚴重缺乏。由于旅游業(yè)對財政貢獻率較小，產(chǎn)業(yè)地位還沒有真確定，加上區(qū)本級財政拮據(jù)、市級財政又很少投入。目前主要依靠吸納社會資金開發(fā)，導致整個梅嶺風景區(qū)旅游基礎設施相對落后、管理分散，發(fā)展相對緩慢。��
    (五)資源分割，優(yōu)勢不強��
    風景名勝區(qū)及其外圍保護地帶內資源應納入統(tǒng)一管理、整合資源、發(fā)揮優(yōu)勢。如果風景區(qū)建設資源分割、難以發(fā)揮整體開發(fā)優(yōu)勢。風景區(qū)周邊有大量的水資源、風景區(qū)有水則靈。如風景區(qū)周邊的幸福水庫、觀察水庫、溪霞水庫，該水庫屬新建縣和安義縣管轄，而且經(jīng)常發(fā)生一些糾紛矛盾，水資源旅游大大浪費。嚴重制約風景名勝區(qū)的開發(fā)和總體品位的提升。��
三、建議與對策��
    作為梅嶺國家級風景名勝區(qū)和國家森林公園，離國家的標準和要求還有一定的距離。對風景名勝區(qū)規(guī)劃、建設、管理、保護、開發(fā)、利用、區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的工作任重道遠。按照國務院關于頒布《風景名勝管理暫行條例》和建設部關于《風景名勝區(qū)建設管理規(guī)定》，始終堅持科學發(fā)展觀，把握和貫徹“嚴格保護、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用”的原則，下決心理順梅嶺國家級風景名勝區(qū)和國家森林公園管理體制，實行兩塊牌子一套人馬，配備強有力的機構，建立區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級管理網(wǎng)絡。參照全國、全省的風景名勝區(qū)體制機構的做法，把目前國家級風景名勝區(qū)和科學管理體制機構建立起來，明確管理的職責、職能，以建設生態(tài)休閑、旅游、度假為主戰(zhàn)略，以大力整合旅游資源為突破口，以舉辦旅游文化節(jié)慶典活動為主攻方向，打響“梅嶺牌”、唱好“旅游戲”、實現(xiàn)“生態(tài)立區(qū)”、“旅游興區(qū)”的戰(zhàn)略新跨越。筆者認為采取以下對策：��
    (一)加大力度，保護生態(tài)環(huán)境。按照國務院關于《風景名勝區(qū)管理暫行條例》和《江西省風景名勝區(qū)管理辦法》，認真貫徹國家法律、法規(guī)、政策、方針以及上級的有關文件精神，
各級政府要努力保護好景區(qū)地形、地貌、林地、森林、水體、文物、野生動植物等資源，禁止亂搭、亂建、亂伐、亂挖、亂葬，堅決制止和糾正急功近利開發(fā)行為，保護好資源利用好
資源，讓山更綠、水更清。��
    (二)高起點規(guī)劃、高品位建設。要引進一批象江中、江西中醫(yī)大學等龍頭企事業(yè)單位和有文化品位的單位、又不占風景區(qū)資源，在景區(qū)外圍開發(fā)建設。對生態(tài)環(huán)境保護有利，群眾十分贊成，政府滿意。禁止風景區(qū)建墳墓、建陵園、建骨灰墓區(qū)。防治向陽林場全墾，造成水土流失。區(qū)政府要高度重視，實行首長負責制，明確一名區(qū)長專抓總體規(guī)劃編制，層層抓落實，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村密切配合，以總體規(guī)劃為龍頭，高起點規(guī)劃，高品位建設。梅嶺國家森林公園和國家級風景名勝區(qū)的兩個總體規(guī)劃，要避免相互矛盾、重復建設、減少浪費，好的總體規(guī)劃就會創(chuàng)造財富，促進生產(chǎn)力的發(fā)展，抓緊編制分區(qū)規(guī)劃和控制性詳規(guī)，特別是景區(qū)心中和核心區(qū)規(guī)劃。重點編制全區(qū)旅游業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，從而構建一個較科學和完整的規(guī)劃體系，指導整個景區(qū)的建設、管理、保護開發(fā)工作。��
    (三)強化機構，統(tǒng)一管理。風景區(qū)要加強組織機構建設，實行兩塊牌子一套人馬的強有力機構，建立區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級管理網(wǎng)絡，明確職責和職能，層層抓落實，一級抓一級，   一級對一級負責，盡快理順梅嶺國家級風景名勝區(qū)和國家森林公園的管理體制，形成統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一保護、統(tǒng)一開發(fā)的科學有序的格局。��
    (四)加快建設步伐，科學推進城鎮(zhèn)建設。小城鎮(zhèn)是景區(qū)人口、經(jīng)濟、文化、旅游產(chǎn)業(yè)最集中的中心地段、建設風格、建筑色彩、體量對景區(qū)成功與失敗起著關鍵作用。按照“現(xiàn)代    化、生態(tài)化、產(chǎn)業(yè)化、科學化、風格化”的原則，高標準、高品位打造梅嶺、太平兩個重要集鎮(zhèn)。在規(guī)劃上留足城鎮(zhèn)建設發(fā)展空間，在基礎設施上大力提升配套、功能．污水、垃圾處    理，繼續(xù)完善景區(qū)基礎設施建設，加快水、電路配套工程建設。加快景點改造建設，全力扶持一批旅游“龍頭”項目。��
在產(chǎn)業(yè)上集中發(fā)展現(xiàn)代旅游服務業(yè)，切實采取措施，促進推動農(nóng)民走出山區(qū)，進入集鎮(zhèn)；切實保護好梅嶺的生態(tài)環(huán)境，并有計劃、有步驟帶動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入。��
    (五)大力宣傳，樹立品牌。梅嶺國家級風景名勝區(qū)經(jīng)國家命名和批準公布一年多，在中央新聞媒體、省級新聞媒體宣傳較少，沒有一個完整的簡介和介紹，自我宣傳亦少、樹立
品牌意識較差，一無資金宣傳費，二無精品旅游線，三無專業(yè)人才。景區(qū)應緊緊圍繞實施旅游精品戰(zhàn)略的要求，加大宣傳促銷力度，充分利用各種媒體、各種途徑，有計劃、有針對性、有步驟地開展宣傳促銷活動，不斷提升景區(qū)品位和檔次。要大力發(fā)展旅游相關產(chǎn)業(yè)，提高服務質量，加大招商引資力度，通過項目招商，吸引更多具有較高素養(yǎng)和水平的民營企業(yè)、財團、大公司．開發(fā)一批品牌景點。��
幾點建議：��
    灣里區(qū)肩負著管理國家風景名勝區(qū)這塊瑰寶，肩負著歷史使命，責任重大，在當前市場經(jīng)濟條件下，積極探索改革與管理的創(chuàng)新路子，制訂遠期與近期發(fā)展目標。并遵照風景名勝區(qū)工作的基本方針“嚴格保護、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用”去努力工作。��
    (一)制定法規(guī)、強化管理。梅嶺風景區(qū)于2004年1月經(jīng)國務院批命名，由于起步較晚，知名度尚不夠高，基礎薄弱，管理水平偏低，距國家要求和兄弟風景區(qū)及行業(yè)標準距離不小，需加強管理水平，改變面貌。依據(jù)國家法規(guī)結合當?shù)厍闆r，政府有關部門制定《梅嶺風景名勝區(qū)保護管理條例》，建立健全地方法規(guī)、加強風景名勝區(qū)資源的保護，加強執(zhí)法監(jiān)督，并對景區(qū)管理混亂限期整改。
    (二)健全機構，統(tǒng)一管理。鑒于井岡山風景名勝的做法，建議組建一個專職“梅嶺風景名勝區(qū)管委會”或“管理局”機構，理順體制關系，明確職責、職能，努力做好南昌市“引嶺入懷”的文章。
    在管委會統(tǒng)一管理下，制定管理標準。健全完善風景區(qū)的資源保護、環(huán)境衛(wèi)生、安全游覽、文明經(jīng)營等行業(yè)達標活動，通過長期扎實的工作，提高景區(qū)管理水平。��
    (三)加大資金投入，確保經(jīng)費到位。風景區(qū)建園時間短，固定資產(chǎn)、基礎設施投入少。鑒于全國的風景名勝區(qū)政府都要投入大量的資金。其投資渠道：一是國家撥款，二是政府投入，三是社會民營、民間資金，四是鎮(zhèn)(鄉(xiāng))村資助，五是招商引資，吸納民間資本，加快景區(qū)建設。��
（作者為：南昌市園林綠化局風景園林處處長）