論文摘要：由于“風景林地”在我國的城市綠地分類中定義不夠準確，沒有表示出它在城市綠地系統(tǒng)中所應當承擔的職能及其與城市的關系，并且從土地分類的角度看，該分類名稱與現(xiàn)行法規(guī)和標準仍然存在不甚協(xié)調(diào)之處，使許多城市在“風景林地”的分類、統(tǒng)計和建設管理上產(chǎn)生一定的隨意性。本文建議在保留“風景林地”合理內(nèi)核的同時，采用“生態(tài)景觀控制區(qū)”替代“風景林地”這一概念。
關 鍵 詞：城市綠地 風景林

　　1“風景林地”在分類歷史上的名稱及其內(nèi)涵

　　從九十年代以來的“風景林地”共有以下四種定義，使得同一名稱有著不盡相同的內(nèi)涵。

　　(1)建設部綜合計劃財務司，《城市建設統(tǒng)計指標解釋》，1991年。

　　風景林地:指城市內(nèi)依托自然地貌，美化和改善環(huán)境的林地。

　　(2)中華人民共和國建設部編寫，法規(guī)釋義叢書，《城市綠化條例釋義》，中國法制出版社，1993年3月。

　　風景林地:是指具有一定景觀價值，在城市整體風貌和環(huán)境中起作用，但尚沒有完善的游覽、休息、娛樂等設施的林地。

　　(3)戴霞輝主編，建設部綜合計劃財務司編，《城市建設統(tǒng)計》，陜西人民教育出版社，1993年12月。

　　風景林地:風景林地一般指位于郊區(qū)的具有特色的大面積自然風景，經(jīng)開發(fā)整修，可供人們進行一日以上游覽的大型綠地。

　　風景林地與城市綜合公園的區(qū)別如下表:

　　(4)張元端，朱中一主編，建設部體改法規(guī)司編，《建設法規(guī)知識讀本》，中國城市出版社，1997年10月。

　　風景林地:是指具有一定景觀價值，對城市整體風貌和環(huán)境起作用，但尚沒有完善的游覽、休息娛樂等設施的林地。

　　從六十年代至今的各個時期，有關文獻資料對城市中的“風景林地”有以下不同的分類和提法，使得相同或相似的空間有過不同的分類名稱。

　　(1)《城市園林綠地規(guī)劃》，城市規(guī)劃知識小叢書，1960年。風景游覽綠地。

　　(2)高等學校教學用書，《城鄉(xiāng)規(guī)劃》，1961年。風景游覽、休療養(yǎng)區(qū)的綠地。

　　(3)《城市園林綠地規(guī)劃》，城市規(guī)劃知識小叢書，1976年修訂版。郊區(qū)綠地:指位于市郊的風景區(qū)、果園、防護綠地等。

　　(4)清華大學建工系城市規(guī)劃教研組，《城市規(guī)劃原理》，1979年11月。風景區(qū)綠地:包括國家公園、森林公園和休療養(yǎng)綠地。這種綠地不是每一個城市都有的，但其意義和地位都很重要，規(guī)模也是較大的。多為城市郊區(qū)內(nèi)天然風景優(yōu)美，有大片森林山丘、河湖水面、名勝古跡等地段加以規(guī)劃建設的大型綠化空間，例如南京的中山陵園區(qū)、武漢的東湖、肇慶的星湖……等。這些風景區(qū)對國內(nèi)外游者開放，也供本市居民節(jié)假日作較長時間逗留游憩之用。景色以自然風景取勝，但也配有必要的公共福利設施，如旅館、飯店、商店等。由于一般風景區(qū)距城市中心區(qū)較遠，故需設置完善的交通聯(lián)系。全國重點名勝往往獨立設置風景管理區(qū)進行規(guī)劃、經(jīng)營管理。休療養(yǎng)區(qū)可選擇在高山、森林、礦泉或海濱等具有特殊治療意義的地點。

　　(5)《城市園林綠化管理暫行條例》，1982年。城市郊區(qū)風景名勝區(qū)。

　　(6)同濟大學，重慶建筑工程學院，武漢城建學院合編，《城市園林綠地規(guī)劃》，中國建筑工業(yè)出版社，1983年9月。

　　風景區(qū)綠地:一種以旅游為主，稱風景旅游區(qū)；一種以休療養(yǎng)為主，稱休養(yǎng)、療養(yǎng)區(qū)；

　　郊區(qū)綠地:位于市郊的風景區(qū)、果園、防護綠地等；位于郊區(qū)的綠地；

　　經(jīng)濟生產(chǎn)綠地:指主要以經(jīng)濟生產(chǎn)為目的的綠地；

　　此外還有:名勝古跡綠地，風景休療養(yǎng)區(qū)，風景旅游綠地，墓地、防風林，防護林帶，風景旅游、休療養(yǎng)區(qū)綠地等。

　　國外還有:森林公園(ForestPark)，自然公園(NaturalPark)，國家公園(NationalPark)，野趣公園(WildPark)，自然保護區(qū)，禁獵禁伐區(qū)等。

　　風景區(qū)綠地與城市公園的區(qū)別，可以從下表中看出:

　　(7)《中國大百科全書(建筑園林城市規(guī)劃)》，中國大百科全書出版社，1988年第66頁“城市郊區(qū)”條目，郊區(qū)風景旅游綠地。

　　第314頁，綠帶:為防止城市盲目擴展或與近臨城市聯(lián)成一片，在城市四周或在相鄰城市之間設置用以限制城市建設的地帶，這種地帶可以是風景區(qū)、林地，也可以是牧場、農(nóng)田。綠帶是城市綠地系統(tǒng)的組成部分。

　　第370頁，森林公園:在城市郊區(qū)森林環(huán)境中為城市居民開辟的供游覽、休息的公園。森林公園多由城市郊區(qū)的原有森林改造而成。

　　(8)《城市綠化條例》，1992年6月22日中華人民共和國國務院令第100號發(fā)布。第十條城市綠化規(guī)劃應當根據(jù)當?shù)氐奶攸c，利用原有的地形、地貌、水體、植被和歷史文化遺跡地等自然、人文條件，以方便群眾為原則，合理設置公共綠地、居住區(qū)綠地、單位附屬綠地、防護綠地、生產(chǎn)綠地和風景林地等。

　　(9)建設部文件，建城〔1993〕784號，關于印發(fā)《城市綠化規(guī)劃建設指標的規(guī)定》的通知，1993年11月4日。

　　附件一:城市綠地率，是指城市各類綠地(含公共綠地、居住區(qū)綠地、單位附屬綠地、防護綠地、生產(chǎn)綠地、風景林地等六類)總面積占城市面積的比率。

　　(10)同濟大學主編，高等學校試用教材，《城市規(guī)劃原理》(新一版)，中國建筑工業(yè)出版社，1993年11月。

　　風景游覽區(qū):指城市附近具有大面積的自然景色，只需稍加修飾，可供人們較長時間游覽的大型綠地。如杭州西湖風景區(qū)、無錫太湖風景區(qū)、桂林漓江風景區(qū)等。風景游覽區(qū)內(nèi)開辟導游路線，配置供給膳食住宿等設施。

　　(11)楊賚麗主編，《城市園林綠地規(guī)劃》，林業(yè)出版社，1995年12月。

　　風景旅游綠地:全面規(guī)劃和改造的自然風景地區(qū)，或具有供群眾休息游覽等服務設施的森林地區(qū)。這種地區(qū)可以是歷史上遺留下來的風景名勝、歷史文物、自然保護區(qū)等。有森林、名勝古跡、山丘河湖、水庫溶洞等�？稍O立為勞動人民服務的休、療養(yǎng)區(qū)、體育運動基地、青少年夏令營基地等。

　　2部分城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃和城市總體規(guī)劃對“風景林地”的稱謂

　　(1)《即墨市城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃》:生產(chǎn)綠地和生態(tài)綠地；郊區(qū)旅游綠地；風景林地，包括城區(qū)和近郊區(qū)林地、自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)。

　　(2)《萊蕪市市區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃》(1996-2010):大環(huán)境綠化，包括三個層次，一是在建成區(qū)周圍；二是在城市遠期規(guī)劃范圍內(nèi)；三是半徑10公里的綠化防護圈。

　　(3)《隨州市城區(qū)園林綠地系統(tǒng)規(guī)劃》(1995～2010):城市大環(huán)境綠地，包括較大型的風景名勝區(qū)、郊野公園、森林公園、旅游度假區(qū)。

　　(4)《襄樊市市區(qū)城市園林綠地系統(tǒng)專業(yè)總體規(guī)劃》:近郊風景區(qū)，包括風景名勝區(qū)及各類林地和自然保護區(qū)；近郊風景區(qū)和森林綠地。

　　(5)《湖北宜昌市中心城區(qū)園林綠地系統(tǒng)規(guī)劃》(1995～2010):森林類型自然保護區(qū)和風景林地，近郊區(qū)，為居民森林旅游或節(jié)假日游覽服務；風景林地，在荒山、荒地、沼澤地、低洼地和“四旁”營建的風景林用地。

　　(6)《昆山市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》:風景林地。

　　(7)《廈門市(三區(qū)一縣)綠地系統(tǒng)規(guī)劃》(1996～2010):市區(qū)周邊的大環(huán)境綠地，包括以自然山水為主體構架的城市組團綠化隔離帶，插入市區(qū)的或與市區(qū)相鄰的風景林地以及風景區(qū)、游樂區(qū)等；市域內(nèi)廣闊的自然型綠地，包括遠郊風景區(qū)、水源保護區(qū)、農(nóng)業(yè)用地、山林地、自然植被區(qū)以及空地等。

　　(8)《北京市城市總體規(guī)劃》(1993～2010):綠化隔離地區(qū)，種植樹、草進行園林綠化的地區(qū)；綠色空間控制區(qū)，控制建設的地區(qū)。

　　(9)《深圳市城市總體規(guī)劃》(1996～2010):將全市土地劃分為農(nóng)業(yè)保護用地、水源保護用地、組團隔離帶用地、旅游休閑用地、郊野游覽用地、自然生態(tài)用地、遠期發(fā)展備用地和城市建設用地共八類。

　　(10)《德州市城市總體規(guī)劃》(1996～2010):城市大環(huán)境綠化系統(tǒng)。

　　(11)《即墨市城市總體規(guī)劃》(1995～2010):郊區(qū)大環(huán)境綠化。

　　(12)《畹町市城市總體規(guī)劃》(1992～2010):大環(huán)境的生態(tài)綠地系統(tǒng)。

　　(13)《北流市城市總體規(guī)劃》(1996～2010):郊區(qū)林地，風景林地，風景旅游控制區(qū)，綠色空間控制區(qū)。

　　由此可見，即使是在《城市綠化條例》頒布之后，在許多城市的綠地系統(tǒng)規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中對相似空間中的同類綠地仍沒有形成統(tǒng)一的分類或同一名稱仍具有不同的含義。

　　3“風景林地”與現(xiàn)行的相關法規(guī)和標準不甚協(xié)調(diào)

　　“風景林地”在土地分類中首先是一種“林地”。“林地”這一類別名稱在“城市用地分類”(GBJ137-90)中屬第10大類(水域和其它用地)中的第4中類，指“生長喬木、竹類、灌木、沿海紅樹林等林木的土地”，屬于“城市用地”，但不屬于“城市建設用地”；在“土地利用現(xiàn)狀分類”(《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術規(guī)程》)中屬第3大類，指“生長喬木、竹類、灌木、沿海紅樹林等林木的土地。不包括居民綠化以及鐵路、公路、河流、溝渠的護路、護岸林”。該大類包括6個二級類型，但是不包含“風景林地”類型�！帮L景林地”是從風景角度對“林地”賦予了一定的內(nèi)涵，“林地”雖然屬于現(xiàn)有兩個用地分類中的一種地類，但是“風景林地”不屬于兩個分類中的分類名稱�！帮L景林地”似乎是在“城市用地分類”和“土地利用現(xiàn)狀分類”之外的一種新的土地分類，而“風景林地”又位于城市用地范圍內(nèi)，因此使分類體系產(chǎn)生混亂。

　　按照1999年1月1日實施的《土地管理法》第四條的規(guī)定:“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地”�！稗r(nóng)用地……包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設用地……包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地指農(nóng)用地和建設用地以外的土地”。由于“林地”只是作為“農(nóng)用地”的一種類型，所以“風景林地”也不可能包含生態(tài)、風景旅游條件較好、對城市發(fā)展有積極意義的“建設用地”、“未利用地”和其他類型的“農(nóng)用地”。所以，“風景林地”這一名稱未能準確描述出城市的生態(tài)、景觀和娛樂資源狀況。

　　“風景林地”可以被理解為“被‘風景林’覆蓋的土地”。在《森林保護法》的森林分類中的第5類為“特殊用途林”，包括國防林、實驗林、母樹林、環(huán)境保護林、風景林、名勝古跡和革命紀念地的林木、自然保護區(qū)的森林。幾種類型森林的管理、養(yǎng)護方法不同，而“風景林地”顯然包含了至少上述后三種情況�！帮L景林地”與“風景林”容易混淆。

　　“風景林地”還可以被理解為“自然生態(tài)和景觀較好的林地”或“風景環(huán)境中的林地”，但是都沒有強調(diào)出被分類土地的綜合功能及其與城市的關系。從歷史發(fā)展和實際建設看，由于這類土地或多或少地具有生態(tài)、文化、景觀、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)保護和開發(fā)以及開展旅游、休憩、度假、生產(chǎn)、科研等諸多方面的潛能，許多種用地如耕地、林地、水域、未利用土地、棄置地、風景名勝區(qū)、森林公園、文物保護點等，均可承擔上述部分職能，并不限于“林地”這一種土地。用“風景林地”描述它能夠和應當承擔的職能顯得不夠全面，而且“風景林地”就有四種不盡相同的定義，給許多城市的綠地帶來分類、統(tǒng)計和建設管理上的隨意性。

　　4“風景林地”的空間和職能定位

　　城市通常有若干個空間層次:城市建設用地、城市建成區(qū)、市區(qū)和郊區(qū)、城市總體規(guī)劃用地、城市規(guī)劃區(qū)和市域。從城市規(guī)劃、建設和統(tǒng)計的角度講，則主要有城市建設用地和城市總體規(guī)劃用地空間層次。按《城市綠化條例》規(guī)定，“風景林地”屬于城市綠地的一種，而城市綠地的規(guī)劃和統(tǒng)計應當是與城市規(guī)劃和統(tǒng)計的范圍相一致。超過此空間的規(guī)劃工作屬于國土規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃工作范疇�！帮L景林地”應當位于城市建設用地以外，城市總體規(guī)劃用地范圍以內(nèi)的空間。

　　從上述背景資料中可以看出，在城市發(fā)展的不同階段，對城市建設用地以外，城市總體規(guī)劃用地以內(nèi)的綠色空間的分類和定義是從多個角度進行的:

　　(1)空間角度，如郊區(qū)。

　　(2)使用功能角度，如經(jīng)濟生產(chǎn)、游覽、休療養(yǎng)、度假。

　　(3)景觀角度，如名勝古跡、風景區(qū)。

　　(4)生態(tài)角度，如自然保護區(qū)、禁獵禁伐區(qū)、林地。

　　(5)綜合角度，風景林地、風景旅游綠地、森林公園。城市總體規(guī)劃用地內(nèi)的部分地域空間對城市和居民的休閑生活可能產(chǎn)生較為直接的影響，這種關系主要表現(xiàn)在:

　　事實上，上述關系往往是交叉相伴發(fā)生的。因此，應把握住人與城市、經(jīng)濟與環(huán)境這一主脈，從該區(qū)域所承擔的職能角度對區(qū)域進行分類和定名。

　　隨著市場經(jīng)濟和城市建設的發(fā)展、城市居民休閑時間的增加和出行能力的增強，城市總體規(guī)劃用地中生態(tài)、景觀和游憩條件較好、面積較大、環(huán)境類型較為多樣的區(qū)域開始全部或部分地承擔起城市生態(tài)、景觀保護和居民游憩的職能，使城市與環(huán)境的結合更加有機，使居民生活更加豐富。

　　這些區(qū)域是城市綠化、旅游娛樂和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)諸系統(tǒng)在城市環(huán)境中的空間載體，它能夠體現(xiàn)出城市總體規(guī)劃用地內(nèi)的生態(tài)、景觀、娛樂等資源狀況，它是城市建設用地范圍內(nèi)生態(tài)、景觀、娛樂系統(tǒng)的延伸，它與城市建設用地內(nèi)的綠地共同構成完整的綠地系統(tǒng)，在綠地分類中有必要建立“生態(tài)景觀控制區(qū)”的概念。

　　5關于“生態(tài)景觀控制區(qū)”的含義、名稱、分類和其它說明

　　(1)含義“生態(tài)景觀控制區(qū)”，即:位于城市總體規(guī)劃用地范圍以內(nèi)，城市建設用地以外，對城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、居民休閑生活、城市景觀和生物多樣性保護有直接影響的區(qū)域。指生態(tài)、景觀、娛樂和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好或亟需改善的區(qū)域，一般是植被覆蓋較好、山水地貌較好或應當改造好的區(qū)域。

　　由于該區(qū)域與城市和居民的關系較為密切，故應當按城市規(guī)劃和建設的要求保持現(xiàn)狀或定向發(fā)展，一般不隨意改變該區(qū)域內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀分類、使用性質(zhì)。隨意改變“控制區(qū)”將會給城市帶來不利影響。

　　“生態(tài)景觀控制區(qū)”不應替代或折合成為城市建設用地中的綠地，它只是起到功能上的補充、景觀上的豐富和空間上的延續(xù)等作用，使城市能夠在一個良好的生態(tài)、景觀背景上進行可持續(xù)發(fā)展。

　　“生態(tài)景觀控制區(qū)”不參與城市建設用地平衡。它的分類和統(tǒng)計的范圍應與城市總體規(guī)劃用地范圍相一致，即以批準了的城市總體規(guī)劃為準。

　　(2)名稱與原有的綠地分類相比，被分類的區(qū)域不稱之為“地”、“林地”、“綠地”或“用地”，表示不在現(xiàn)有的“城市用地分類”、“土地利用現(xiàn)狀分類”、土地和森林分類之外進行新的用地分類；“控制區(qū)”表示該區(qū)域與其所在的城市有著密切的關系，較為直接地涉及到城市和居民的綜合利益，在城市總體規(guī)劃用地內(nèi)不具備這種關系的區(qū)域在綠地分類中則不能歸入此類。

　　從建立完整的綠地系統(tǒng)角度出發(fā)，按《城市綠化條例》對綠地范圍的要求，應明確地將“生態(tài)景觀控制區(qū)”劃入綠地范疇，但在定名時又不稱之為某種“綠地”。因為在1991年頒布的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》中，已經(jīng)明確了“綠地”是城市建設用地范圍內(nèi)的一種用地。盡管它屬于狹義的綠地概念，但是在城市規(guī)劃工作中，人們已經(jīng)習慣地將“綠地”理解為城市建設用地中的一種用地，而“生態(tài)景觀控制區(qū)”不屬于城市建設用地范疇，它位于城市建設用地以外的空間層次。如果將“生態(tài)景觀控制區(qū)”稱之為某種“綠地”，則必然使人們已有的“綠地”概念變得混亂。

　　“生態(tài)景觀控制區(qū)”可以包含生態(tài)、景觀、娛樂等多種內(nèi)涵，并強調(diào)了區(qū)域的職能。

　　隨著21世紀我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，此類區(qū)域與城市和居民的關系將會更加穩(wěn)定，其所承擔的職能也會更加明確，屆時可以采用更切實的名稱命名。

　　(3)分類“生態(tài)景觀控制區(qū)”可以按人為因素較少、偏重生態(tài)和景觀保護、游人不宜進入的情況和人為因素較多、設施較為完善、游人可以進入游覽分為“生態(tài)控制區(qū)”和“景觀游憩區(qū)”兩個中類，中類的名稱盡量體現(xiàn)出該區(qū)域所應當承擔的職能。

　　“生態(tài)控制區(qū)”，即:為改善城市生態(tài)和景觀質(zhì)量需要加以控制的區(qū)域。如水源保護區(qū)、城市及城市組團隔離帶、基礎設施綠化防護區(qū)、自然保護區(qū)、濕地、山體、林地、重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地等。指偏重生態(tài)保護、景觀培育、建設控制、污染防治和減災防災的區(qū)域。主要控制這類區(qū)域的生產(chǎn)生活方式、生態(tài)結構和功能用途，不宜隨意改變土地的利用方式和景觀。這類區(qū)域通常不具備完善的游覽管理和服務設施條件，不宜向游人開放。其主要職能如下:(1)為城市及城市基礎設施服務；(2)為城市居民生活服務；(3)為改善城市生態(tài)和景觀質(zhì)量服務。

　　“景觀游憩區(qū)”，即:具有較好的景觀和較完善的游覽、休閑、游憩設施的大型自然風景區(qū)域。如風景名勝區(qū)、森林公園、自然文化遺址保護區(qū)域、觀光農(nóng)業(yè)區(qū)、旅游度假區(qū)、野生動植物園等。指以觀光游覽、娛樂健身、休養(yǎng)療養(yǎng)、旅游度假、科學考察、郊游探險、文物保護為主要功能的區(qū)域。其中自然因素的比例雖然較大，但是基礎設施條件較好，為游人服務的設施也比較齊全，具備向公眾開放的相應的管理條件。

　　這類區(qū)域?qū)Τ鞘芯用裥蓍e生活的影響較大，也是城市第三產(chǎn)業(yè)的一個組成部分。它不但可以為本地居民的休閑生活服務，還可以為外地游人提供旅游觀光服務，有時其中的優(yōu)秀景觀甚至可以成為所在城市的景觀標志。不論土地類型如何，只要能夠承擔上述部分職能，都可以列入“景觀，游憩區(qū)”。

　　(4)其它說明不同于城市組團隔離帶的城市隔離帶指我國已經(jīng)出現(xiàn)的城市(鎮(zhèn))群地區(qū)，有些城市(鎮(zhèn))中心相距10余公里，城市(鎮(zhèn))邊緣已經(jīng)相接，這些城市(鎮(zhèn))應當用綠色空間分隔，防止城市的無序蔓延和建設效益的降低。

　　濕地對于沿海、濱湖和臨江等承擔著保護生物多樣性的城市尤其重要。根據(jù)《關于特別是水禽生境的國際重要濕地公約》(《拉姆薩公約》)在序言中的定義，濕地為:“沼澤、濕原、泥炭地或水域，其中水域包括天然的和人工的，永久的和暫時的，水體可以是靜止的或流動的，是淡水、半咸水或咸水，包括落潮時水深不超過六米的海域，”另外還包括毗鄰的梯岸和海濱，這是一個廣泛的定義。

　　“重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地”不是指一般的農(nóng)業(yè)用地，而是指那些特別劃定的糧、菜、果品生產(chǎn)基地。這類土地的改變可能會給城市居民帶來不利影響或?qū)е履承┳魑飪?yōu)良品種的消失。

　　注:在1999年4月的本標準評審會上，此類綠地被定名為“生態(tài)景觀綠地”。