中國風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會副會長、建設(shè)部城市建設(shè)司副司長（巡視員） 王鳳武

　　根據(jù)趙會長的要求和會議安排，現(xiàn)在我就建設(shè)部城市建設(shè)司今年風(fēng)景名勝區(qū)工作的初步想法，借這次會議機(jī)會向大家做一個溝通。
    ……我今天主要談三方面的工作：第一是風(fēng)景名勝區(qū)綜合整治的后續(xù)工作；第二是關(guān)于《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的實施細(xì)則以及相關(guān)的部令和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的編制工作；第三是世界遺產(chǎn)、國家遺產(chǎn)以及國家級風(fēng)景名勝區(qū)的申報工作。
一、風(fēng)景名勝區(qū)綜合整治的后續(xù)工作
    經(jīng)過歷時五年國家級風(fēng)景名勝區(qū)全面的綜合整治，風(fēng)景名勝區(qū)在面貌、管理力度以及保護(hù)等方面都取得了很明顯的成績，在建設(shè)部建設(shè)工作會議和在人民大會堂的風(fēng)景名勝區(qū)綜合整治的表彰會議上，幾位部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于綜合整治的成績已講的很多了，在這里我就不多談了。我今天借這個機(jī)會主要談一下風(fēng)景名勝區(qū)還存在的一些問題。雖然為期五年的綜合整治在現(xiàn)階段告一段落，但是一些后續(xù)工作仍然要繼續(xù)跟上、不能放松。
    五年整治下來，根據(jù)檢查驗收的情況來看，還有相當(dāng)一部分景區(qū)沒有達(dá)到綜合整治的要求。最近我們已通報（批評）了十個景區(qū)，同時對40個景區(qū)分別指出了存在的問題，下達(dá)了整改要求意見書。歸納起來這些景區(qū)都不同程度的存在以下幾方面的問題：
第一是機(jī)構(gòu)問題。這里涉及二個方面，一是機(jī)構(gòu)設(shè)置，二是管理職能。
    首先是機(jī)構(gòu)設(shè)置。迄今為止，有的風(fēng)景名勝區(qū)仍然沒有設(shè)置風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，有的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。在我們檢查過程中，有相當(dāng)一部分風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)都是議事機(jī)構(gòu)，雖然掛名的是一個副縣長或副市長，成員單位都是各個相關(guān)局的局長，但是沒有辦事的實體，和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的要求差距過大。《風(fēng)景名勝區(qū)條例》雖然對風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的名稱、級別以及性質(zhì)沒有做出明確、具體的要求，但是，“條例”對風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職能規(guī)定非常清楚。在“條例”當(dāng)中要求風(fēng)景名勝區(qū)所在地的縣級以上人民政府設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)三方面的管理職能，第一是行政管理職能，第二是經(jīng)濟(jì)管理職能，第三是綜合性的執(zhí)法職能。關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)的行政管理職能，“條例”的第三十二條、三十三條和三十六條里，明確要求風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃合理運用風(fēng)景名勝資源，改善交通服務(wù)設(shè)施和游覽條件，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)設(shè)置標(biāo)志、路標(biāo)和安全警示等，三十六條也要求風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)建立健全安全保障機(jī)制，加強(qiáng)安全管理，保障游覽安全，并督促風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的經(jīng)營單位，依據(jù)法律法規(guī)接受監(jiān)督檢查。這是國務(wù)院“條例”的明文規(guī)定、明確賦予的風(fēng)景名勝區(qū)的行政管理職能，某種意義上這些管理職能類似于一級政府派出機(jī)構(gòu)的管理職能。在綜合整治的檢查驗收中，我們發(fā)現(xiàn)一些景區(qū)的虛設(shè)機(jī)構(gòu)，明顯和“條例”的要求是不相符的。
    其次是管理職能。“條例”賦予風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營活動方面的管理職能，在“條例”的三十七條中有明確規(guī)定：風(fēng)景名勝區(qū)的門票由風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收取；明確規(guī)定風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營活動由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)通過公開、公平、公正的招、投標(biāo)方式確定市場的經(jīng)營者；同時“條例”也規(guī)定由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)與所確定的經(jīng)營者簽定經(jīng)濟(jì)合同。事實上，有些景區(qū)都是縣政府、鎮(zhèn)政府或是旅游局和經(jīng)營單位簽定的經(jīng)營合同，按照“條例”的規(guī)定，這些合同統(tǒng)統(tǒng)是違背法律法規(guī)的經(jīng)營合同，應(yīng)該視為是無效合同，也應(yīng)該依據(jù)“條例”的要求盡快的予以糾正。
    在我們限期整改和通報的10個風(fēng)景名勝區(qū)當(dāng)中，都程度不同的存在著管理機(jī)構(gòu)虛設(shè)或管理機(jī)構(gòu)薄弱的問題，沒有按照“條例”的要求，建立起能夠?qū)嵤┙y(tǒng)一管理的、強(qiáng)有力的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)。這是綜合整治當(dāng)中部分不達(dá)標(biāo)的或者是要求限期整改的風(fēng)景名勝區(qū)所存在的第一個比較突出的、也是帶有一定普遍性的問題。
第二是資源出讓、轉(zhuǎn)讓問題。在我們檢查的風(fēng)景名勝區(qū)當(dāng)中，也確實發(fā)現(xiàn)部分景區(qū)仍然存在出讓、轉(zhuǎn)讓風(fēng)景名勝資源的情況。
   《風(fēng)景名勝區(qū)條例》明確規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)的門票的收取必須由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)這項職能；門票收入要實行收支兩條線；風(fēng)景名勝區(qū)的門票收入和資源有償使用費要專項用于風(fēng)景名勝區(qū)的資源保護(hù)和風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)產(chǎn)權(quán)人和利益相關(guān)人的因設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)的需要而受到的利益損失的補(bǔ)償。這個錢是�？顚Ｓ玫摹Ｔ谖覀儼l(fā)現(xiàn)出讓、轉(zhuǎn)讓風(fēng)景名勝區(qū)資源的景區(qū)當(dāng)中，都普遍存在這方面問題。
    這類做法在有些省是有過教訓(xùn)的，最典型就是陜西和貴州。這次綜合整治檢查，我們發(fā)現(xiàn)重慶又采用了相同的做法，由省交通廳下設(shè)的一個交通旅游公司把重慶市轄區(qū)內(nèi)的大部分景區(qū)的門票經(jīng)營權(quán)等國有資產(chǎn)，全部無償劃到這個公司的名下，完全違背了“條例”的規(guī)定。風(fēng)景名勝區(qū)由這類公司來經(jīng)營、管理，我們從陜西和貴州的教訓(xùn)中已經(jīng)證明是管不好的�，F(xiàn)在貴州的問題已經(jīng)得到了完全、徹底的糾正；陜西也已經(jīng)開始全面糾正，撤消了省里的旅游總公司，華山風(fēng)景區(qū)也成立了管委會，把門票經(jīng)營權(quán)交給管委會來管理。
    檢驗這個景區(qū)是不是改革合理，我認(rèn)為有幾項主要指標(biāo)可以考評。第一是這種做法是不是增加了當(dāng)?shù)卣�府的財政收入；第二是不是帶動�?dāng)?shù)乩习傩盏闹赂唬坏谌�是資源是否得到有效保護(hù)。檢驗改革是不是成功，這三個指標(biāo)是非常重要的指標(biāo)。我們今天在九寨溝開會，九寨溝就有很多好的做法，其中很重要的一條就是景區(qū)在發(fā)展的同時，帶動了當(dāng)?shù)乩习傩盏闹赂弧＞耪瘻袭?dāng)?shù)卮蠖际遣刈澹�這些藏族老百姓現(xiàn)在是很富裕的。在九寨溝下設(shè)的企業(yè)中，當(dāng)?shù)氐拇迕穸加泄煞�，它的收入都是和�?dāng)?shù)氐木用窭�益緊密結(jié)合在一起的。只有這樣風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)政策才能夠得到老百姓的擁護(hù)，他們才真心實意的把風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和他個人的利益緊密的結(jié)合在一起，發(fā)自內(nèi)心的保護(hù)我們風(fēng)景名勝資源，使我們的風(fēng)景名勝資源能夠得到永續(xù)的作用。
第三是規(guī)劃編制問題。在綜合整治檢查中，我們發(fā)現(xiàn)一些景區(qū)規(guī)劃編制嚴(yán)重滯后。
    現(xiàn)在全國187個國家級風(fēng)景名勝區(qū)至少有50個風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃沒有編制完成。按照“條例”的要求，風(fēng)景名勝區(qū)自設(shè)立之日起兩年內(nèi)必須完成風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃，很遺憾到現(xiàn)在為止還有相當(dāng)一部分風(fēng)景名勝區(qū)沒有編制風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃�？傮w規(guī)劃沒有完成，首先影響的是對風(fēng)景名勝區(qū)的合理開發(fā)和利用，當(dāng)然也影響到合理保護(hù)�，F(xiàn)在風(fēng)景名勝區(qū)的所有項目都有著非常嚴(yán)格的審批程序和審批要求，其中一條就是景區(qū)規(guī)劃沒有編制或者未經(jīng)批準(zhǔn)，不得批準(zhǔn)在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)項目�，F(xiàn)在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目不是建設(shè)部一家管，凡是風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)項目首先要取得建設(shè)部的批準(zhǔn)同意，國家環(huán)保局才開始進(jìn)行環(huán)評。已有相當(dāng)一部分項目因為規(guī)劃沒有編制就卡在這里。所以，這次在人民大會堂綜合整治總結(jié)會上，仇保興副部長對沒有編制規(guī)劃的單位提出了具體的時間要求，要求在今年的六月底以前，必須編制完成。按照“條例”要求，國家級風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃的組織編制單位是省級建設(shè)行政主管部門，“條例”同時還配有處罰的條款，在第四十七條里明確的提出，自設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)之日起兩年以內(nèi)沒有編制風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的要追究行政主管部門和主管負(fù)責(zé)人的責(zé)任。在這里我也借這次機(jī)會再次強(qiáng)調(diào)一下，至今還沒有編制總體規(guī)劃的，首先省建設(shè)廳要負(fù)起責(zé)任來，抓緊這方面的工作；第二是風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，總體規(guī)劃沒有完成，建設(shè)項目是不能上的，如果違背要求，是要追究責(zé)任的。
    第四是核心區(qū)劃定問題。根據(jù)各省上報的材料，似乎是90％以上的風(fēng)景名勝區(qū)都劃定了核心景區(qū)，但是迄今為止，建設(shè)部沒有收到一份核心景區(qū)劃定的上報備案文件。
    按照建設(shè)部的文件要求，核心景區(qū)的劃定有省級建設(shè)行政主管部門審查、批準(zhǔn)并報建設(shè)部備案。但迄今為止我們還沒有收到。核心區(qū)劃定工作非常重要，首先是“條例”要求，把最具保護(hù)價值的自然景物和人文景物最為集中的地域劃為核心區(qū)，同時也明確要求核心區(qū)范圍之內(nèi)不得建設(shè)賓館、酒店、招待所等與資源保護(hù)無關(guān)的設(shè)施。風(fēng)景名勝區(qū)的很多項目如果沒有劃定核心區(qū)就不好審批，包括現(xiàn)在幾個省上報的在風(fēng)景名勝區(qū)拍攝影視活動的請示，如果沒有劃定核心區(qū)，也難以及時批復(fù)。同時按照國家建設(shè)部、國家環(huán)�？偩帧�國家文物局以及文化部四部委的文件，對在核心區(qū)內(nèi)、核心區(qū)外的拍攝是有不同要求的。所以希望核心區(qū)的劃定工作要抓緊進(jìn)行，抓緊上報。
    第五是監(jiān)管系統(tǒng)和資源保護(hù)狀況報告的報送問題。在“條例”的第三十一條明確提出，建立國家級風(fēng)景名勝區(qū)管理信息系統(tǒng)，同時也明確的要求風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，要向建設(shè)部報送規(guī)劃實施情況和資源保護(hù)狀況的年度報告�！皸l例”實施一年了，沒有一個風(fēng)景名勝區(qū)按照“條例”的要求向建設(shè)部做出規(guī)劃實施情況和資源保護(hù)狀況的年度報告。當(dāng)然，這不完全是地方的責(zé)任，也與我們沒有提出具體的要求有關(guān)系。下一步我們會把報告的內(nèi)容、報告的形式以及報告的時間等要求做出相應(yīng)的規(guī)定下發(fā)大家，請各省廳和景區(qū)也要抓緊落實。
     通過綜合整治的檢查，我初步歸納還存在以上幾方面的問題，按照部領(lǐng)導(dǎo)的要求，風(fēng)景名勝區(qū)的綜合整治必須全面達(dá)標(biāo)，一個也不能少。因此，綜合整治的后續(xù)工作是2008年我們要繼續(xù)抓好的一項重要工作。如果確實有一些景區(qū)在資源保護(hù)方面存在很嚴(yán)重的問題，已經(jīng)喪失了國家級資源的價值，按照國務(wù)院有關(guān)文件的要求，建設(shè)部也可以向國務(wù)院做出報告，提出撤銷國家級風(fēng)景名勝區(qū)命名的建議。
二、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的細(xì)化工作
    第一是出臺部令。根據(jù)城建司和法規(guī)司在柳州召集的會議共同議定的結(jié)果，并報請部領(lǐng)導(dǎo)同意，2008年建設(shè)部要就《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的細(xì)化工作出臺相關(guān)部令。已經(jīng)明確的有這么幾個：一是關(guān)于《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的編制、審批的管理辦法》；二是關(guān)于《風(fēng)景名勝區(qū)重大建設(shè)項目審批管理辦法》；三是關(guān)于《風(fēng)景名勝區(qū)游人安全的管理辦法》。
    這里，我想強(qiáng)調(diào)一下風(fēng)景名勝區(qū)的安全管理工作，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》明確要求，要禁止風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)超容量的接待游客，但是什么是超容量？在“條例”中沒有明確，因此要在規(guī)定中明確。我個人認(rèn)為，從安全角度看，風(fēng)景名勝區(qū)全天的、一年的容量都沒有意義，應(yīng)該是具體地段的瞬時的最大容量，而且應(yīng)該明確界定一個地域范圍，尤其在一些山岳型的風(fēng)景名勝區(qū)，在限定的地域范圍之內(nèi)的瞬時最高容量，應(yīng)該是具體地段的我們要界定的一個安全容量的極限。在一些山岳型景區(qū)，如果這個容量界定不好，就容易產(chǎn)生群死群傷事件。因此，我們要進(jìn)行合理的限定和界定。當(dāng)然，風(fēng)景名勝區(qū)的容量不僅僅是安全問題，還要包括環(huán)境容量，不能超容量的接待游客，包括不能超過環(huán)境容量的承載能力。另外，容量還要考慮游客的感覺容量。我們現(xiàn)在很多景點，尤其是節(jié)假日期間，游客在游覽觀賞時沒有任何愉悅心情可言，這在媒體上也時有報道，很多景區(qū)景點簡直就是“火車站”、“飛機(jī)場”、“超市”。我覺得有必要設(shè)立游客合理的感覺容量，不能一味的講效益�，F(xiàn)在我們個別的風(fēng)景名勝區(qū)不斷的提高門票價格，已經(jīng)搞的“怨聲載道”。近期國家相關(guān)部委擬下發(fā)文件，規(guī)范風(fēng)景名勝區(qū)的門票價格。
    第二是下發(fā)規(guī)范性文件。為了加強(qiáng)管理，建設(shè)部近年來下發(fā)了關(guān)于核心景區(qū)劃定與保護(hù)、關(guān)于規(guī)劃編制報批以及監(jiān)管信息系統(tǒng)等一系列文件。根據(jù)“條例”要求，今年還要制定門票和資源費的收取和管理辦法，是財政部和國家發(fā)改委擬會同建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)的相關(guān)文件。
    第三是編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。此處對于部令所不宜規(guī)定的一些技術(shù)要求，準(zhǔn)備以“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”的形式編制后下發(fā)，包括：風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的編制標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)景名勝區(qū)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)評估標(biāo)準(zhǔn)等一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。我們準(zhǔn)備下大力氣會同部里的標(biāo)準(zhǔn)司把標(biāo)準(zhǔn)體系工作抓緊、抓好，很多標(biāo)準(zhǔn)能夠起到部令和規(guī)范所起不到的作用。
    總之，我們設(shè)想通過部令、規(guī)范性文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立起一個完整的風(fēng)景名勝區(qū)的管理規(guī)章制度體系，使風(fēng)景名勝區(qū)的管理更加科學(xué)化、法制化和規(guī)范化。
三、世界遺產(chǎn)等的監(jiān)督申報工作
    首先通報一下，建設(shè)部和文物局準(zhǔn)備會同其它相關(guān)部委對所有的遺產(chǎn)地進(jìn)行全面的評估和檢查，開展這項工作是根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)的批示要求進(jìn)行的。
全國政協(xié)曾經(jīng)對全國的遺產(chǎn)地的保護(hù)狀況進(jìn)行了全面了解，向中央、國務(wù)院提出了正式的書面建議，中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對此很重視，做出了批示，要求有關(guān)部門要組織對遺產(chǎn)地進(jìn)行檢查驗收，要采取有效措施糾正重申報、輕保護(hù)的狀況。中國的世界遺產(chǎn)數(shù)量目前居世界的第三位，我相信要不了幾年，中國的遺產(chǎn)數(shù)量會躍居到世界第一。我們的遺產(chǎn)保護(hù)狀況雖然總體很好，但也存在著問題，在每年的世界遺產(chǎn)大會上，我們總是有一些世界遺產(chǎn)項目，要拿到世界遺產(chǎn)大會上進(jìn)行審議。我們這次的檢查，第一是貫徹保護(hù)世界遺產(chǎn)公約操作指南的要求，第二是貫徹中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批示要求，對全國三十多處世界遺產(chǎn)地的保護(hù)狀況進(jìn)行全面的檢查和評估。
遺產(chǎn)申報工作現(xiàn)在普遍受到各方面的重視。在發(fā)改委牽頭編制的“十一五”期間世界遺產(chǎn)保護(hù)、申報規(guī)劃中，建設(shè)部提出的國家遺產(chǎn)地和列入世界遺產(chǎn)申報清單的項目，無一例外全部被列入“十一五”期間重點扶持的項目。
    部里最近在抓的幾項重點的申報項目我借這個機(jī)會給大家通個氣。今年列入世界遺產(chǎn)大會審議的項目是江西省的三清山，世界遺產(chǎn)中心已經(jīng)派出了技術(shù)官員進(jìn)行了實地考察，現(xiàn)在正在草擬向世界遺產(chǎn)大會推薦的評估報告，能否順利通過，有待努力。另外，我們對跨地域、跨省的聯(lián)合申報項目將給予更多的關(guān)注和重視。第一就是五岳的聯(lián)合申報，現(xiàn)在已經(jīng)啟動；第二就是丹霞地貌，也是跨很多省份，目前也已開始組織。
     除了上面這三方面的工作外，風(fēng)景名勝區(qū)的其它工作還包括數(shù)字化景區(qū)、遙感監(jiān)測等方面，由于時間關(guān)系，我就不一一羅列。中國風(fēng)景名勝區(qū)的數(shù)字化景區(qū)管理在世界上是走在前面的，我們得到了很多國際專家的高度評價，部里今年準(zhǔn)備在過去試點的基礎(chǔ)上進(jìn)行全面推廣。
    借這個機(jī)會，就今年建設(shè)部城市建設(shè)司在風(fēng)景名勝區(qū)方面的工作設(shè)想，給大家做一個匯報和溝通，也希望大家對司里的工作能積極的提出建議和要求，只有保持上下不斷的溝通，才能使我們的工作抓到點子上，把我國風(fēng)景名勝區(qū)的工作不斷推向新的高度。