當(dāng)前國家之間的競爭日益表現(xiàn)為城市之間，特別是具有全球影響力的世界城市之間。在中國城市化快速推進的過程中，許多城市出現(xiàn)資源緊張、交通擁堵、環(huán)境污染等“大城市病”，嚴(yán)重制約城市競爭力提升，核心原因在于城市規(guī)劃等治理能力不足。我們對國際代表城市的規(guī)劃經(jīng)驗教訓(xùn)進行了梳理總結(jié)，為中國城市規(guī)劃實踐提供參考。

　　一、城市規(guī)劃的邏輯與發(fā)展脈絡(luò)

　　（一）城市規(guī)劃服務(wù)于并引導(dǎo)城市發(fā)展，是確定城市性質(zhì)和規(guī)模、規(guī)劃土地使用、協(xié)調(diào)空間布局以進行各項建設(shè)的綜合部署，也是城市治理能力現(xiàn)代化的綜合工具。城市規(guī)劃主要考慮人口、經(jīng)濟和環(huán)境變化等因素，目的在于促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善城市環(huán)境、改進城市治理、提高城市運行效率。

　　（二）現(xiàn)代主義城市規(guī)劃理論發(fā)展經(jīng)歷了有機疏散、功能分區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)化和功能復(fù)合四個階段。1898年英國霍華德《明日的田園城市》提出“有機疏散”理論，用衛(wèi)星城建設(shè)取代城市“攤大餅”式擴張。1933年法國柯布西耶的《雅典憲章》構(gòu)想集中現(xiàn)代化城市，針對當(dāng)時大多數(shù)城市工業(yè)和居住混雜導(dǎo)致的擁堵、居住環(huán)境問題，提出居住、工作、娛樂、交通等功能分區(qū)概念。1969年英國麥克勞林提出標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)劃模型，輸入變量即可導(dǎo)出方案，幫助城市快速建設(shè)復(fù)制。1977年國際建筑師協(xié)會《馬丘比丘憲章》提出“社會文化論”，反對明確功能分區(qū)，提倡構(gòu)建以人的社會活動為核心、功能復(fù)合的城市環(huán)境。

　　二、城市規(guī)劃的國際經(jīng)驗

　?。ㄒ唬﹤惗兀含F(xiàn)代城市規(guī)劃和“大城市病”治理先行者

　　倫敦是全球最早的現(xiàn)代化城市，城市規(guī)劃經(jīng)歷了規(guī)范公共衛(wèi)生和建筑標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)衛(wèi)星城、復(fù)興內(nèi)城、建設(shè)緊湊型可持續(xù)發(fā)展城市4個階段，過程中設(shè)置綠帶、建設(shè)衛(wèi)星城等方案曾對世界城市規(guī)劃產(chǎn)生深遠影響。

　　城市早期以疏解為主，通過新城運動解決中心區(qū)擁擠問題，先后規(guī)劃人口2.5-8萬的衛(wèi)星城、20-30萬的新城疏解產(chǎn)業(yè)和人口；后期以促平衡發(fā)展為主，規(guī)劃外倫敦、內(nèi)倫敦和中央活動區(qū)3個圈層，對應(yīng)不同的發(fā)展策略。倫敦通過發(fā)展內(nèi)城和中央活動區(qū)、工業(yè)碼頭用地向商服用地改造等，將衰落的工業(yè)、航運業(yè)區(qū)成功轉(zhuǎn)化為金融、商業(yè)區(qū)。倫敦的工業(yè)化和人口暴增曾引發(fā)空氣污染、交通擁堵等“大城市病”。為治理城市問題，在環(huán)境方面，通過外遷工廠和增加城市綠化等改善空氣質(zhì)量，近十年P(guān)M2.5年均值在13-16μg/m3之間。在交通方面，2003年起試行征收擁堵費、鼓勵公共交通出行，到2012年公共交通出行量增長39.5%、汽車使用量下降5.2%，擁堵明顯改善。

　?。ǘ┘~約：致力成為以市民為中心、強大公平的世界城市

　　紐約城市規(guī)劃經(jīng)歷了框架布局確定、區(qū)劃法案頒布、郊區(qū)化發(fā)展、再聚集、多元發(fā)展5個階段，通過大都會區(qū)域協(xié)同發(fā)展、中心區(qū)輕工業(yè)區(qū)向商住綜合開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變等內(nèi)城復(fù)興策略，實現(xiàn)從制造業(yè)城市向金融、文化產(chǎn)業(yè)為中心的服務(wù)型城市轉(zhuǎn)變。

　　當(dāng)前紐約規(guī)劃的核心是打造經(jīng)濟不斷增長、環(huán)境可持續(xù)和公正的宜居世界城市，主要舉措包括：其一，通過持續(xù)增加就業(yè)機會、完善教育醫(yī)療保障體系提高城市公平程度；2018年紐約市就業(yè)崗位達450萬個、醫(yī)保覆蓋率達88.2%（2017年）、免費學(xué)前教育惠及7萬兒童。其二，發(fā)展繁榮、有活力的社區(qū)，包括增加公園廣場、文化設(shè)施、社區(qū)商業(yè)和建設(shè)步行友好街道，2015年紐約步行出行比例達38%，遠高于倫敦的21%、東京都的25%。其三，加強公共交通設(shè)施建設(shè)，提升出行效率；規(guī)劃2050年低碳出行比率從2015年67%提升至80%。其四，重視氣候變化對城市生活的影響，發(fā)展彈性城市，包括建設(shè)海綿城市、強制推行洪水險、減少溫室氣體排放等。

　?。ㄈ〇|京：“環(huán)線+放射線”軌道網(wǎng)絡(luò)連接的多中心城市

　　東京圈的城市結(jié)構(gòu)規(guī)劃從早期“一極集中”逐漸轉(zhuǎn)向當(dāng)前“多中心多核”結(jié)構(gòu)，過程經(jīng)歷發(fā)展衛(wèi)星城、建設(shè)7個副都心，拓展多中心都市圈3個階段，通過引導(dǎo)工業(yè)、教育和部分商務(wù)功能向都市圈內(nèi)轉(zhuǎn)移，提高中心區(qū)商服用地比例，實現(xiàn)城市從工業(yè)中心向全球金融、貿(mào)易中心布局的轉(zhuǎn)變。東京圈便捷的軌道交通網(wǎng)絡(luò)鏈接起多個中心，形成了“環(huán)線+放射線”的布局，以“山手環(huán)線”為中心，向郊區(qū)放射近20條通勤線，承擔(dān)東京圈旅客運輸量約6成；但由于職住分離，2015年東京都晝夜人口比高達118%，局部擁堵仍然突出。20世紀(jì)60年代東京也曾出現(xiàn)嚴(yán)重空氣污染，政府通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)排放治理和汽車尾氣治理等有效應(yīng)對。

　　（四）新加坡：公共交通系統(tǒng)為骨架的高密度可持續(xù)發(fā)展城市

　　新加坡人口密度達7816人/km2，居世界第3位，規(guī)劃的核心是在有限土地資源下促進城市可持續(xù)發(fā)展。

　　規(guī)劃主要有3個特點：一是前瞻性、延續(xù)性強。1971年新加坡確定25個衛(wèi)星鎮(zhèn)環(huán)繞中心灣區(qū)的城市布局、公有土地制度、生態(tài)城市策略，并在此后近50年3版規(guī)劃中不斷優(yōu)化落實。新加坡通過高附加值工業(yè)、物流、科研、商業(yè)園區(qū)的建設(shè)，CBD區(qū)和新濱海灣中心區(qū)拓展，機場港口和軌道等基礎(chǔ)設(shè)施提升，促進從工業(yè)中心向國際金融、商業(yè)中心轉(zhuǎn)變。二是以公共交通系統(tǒng)為骨架規(guī)劃衛(wèi)星鎮(zhèn)，步行10分鐘生活圈覆蓋率近100%。三是高度關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡。包括重視綠地規(guī)劃，城市植被覆蓋率超80%；環(huán)保立法與執(zhí)行嚴(yán)格；優(yōu)化生產(chǎn)能耗，過去13年單位GDP能耗已降低25%。

　?。ㄎ澹┠箍疲簭膯沃行摹⒐I(yè)優(yōu)先轉(zhuǎn)向多中心、商業(yè)服務(wù)型城市

　　莫斯科城市規(guī)劃經(jīng)歷了確定基本布局、發(fā)展多中心、改善城市環(huán)境3個階段。1935年以建設(shè)社會主義首都為目標(biāo)，確定放射狀同心圓形態(tài)和工業(yè)優(yōu)先的布局，北京、上海等城市早期曾受該版規(guī)劃深刻影響；后轉(zhuǎn)向構(gòu)建多中心城市，將全市劃分8個人口60-100萬之間的規(guī)劃區(qū)，疏解中心區(qū)非首都功能。蘇聯(lián)解體后莫斯科通過外遷工業(yè)、建設(shè)商服和文化科研設(shè)施實現(xiàn)向商業(yè)服務(wù)型城市轉(zhuǎn)變，并通過大力改善城市生態(tài)、交通基礎(chǔ)設(shè)施塑造方便市民生活的城市環(huán)境。由于莫斯科人口目標(biāo)不斷被突破、單中心和工業(yè)優(yōu)先布局模式導(dǎo)致城市攤大餅式擴張、工業(yè)居住用地比例失調(diào)和交通擁堵等一系列問題。雖然莫斯科在1999、2010年規(guī)劃中提出多項調(diào)整和整改措施，但治理大城市病任務(wù)依然艱巨。

　　作者任澤平為恒大集團首席經(jīng)濟學(xué)家（副總裁級）兼研究院院長