科學劃定功能分區(qū) 實現國家公園多目標管理

　　國家公園是我國最重要的自然保護地類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。同時，國家公園堅持全民共享，允許開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會，開展不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游活動。這看似有邏輯上的矛盾，既然是納入生態(tài)紅線實行最嚴格保護的禁止開發(fā)區(qū)域，為什么又允許開展游憩等人為活動？深入分析，這實際上是嚴格保護與合理利用的辯證統(tǒng)一，保護的目的是為了利用，合理的利用可以促進保護。這主要通過合理的功能分區(qū)來實現。

國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能，也就是說，國家公園有多功能的目標需求。我們曾經總結了國家公園主要有保護、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展五大功能。要實現國家公園的多目標管理，就需要在空間上進行功能區(qū)劃，把國家公園劃分為多個不同的功能分區(qū)，實施差別化的管理措施，發(fā)揮各功能區(qū)的主導功能。

分區(qū)管理是國際上普遍采用的管理方式，有利于發(fā)揮國家公園的多重功能，科學的功能分區(qū)是協(xié)調國家公園各種利益關系的重要手段。由于當前我國在國家公園總體規(guī)劃方面的標準還在編制階段，尚無規(guī)范可依，各試點區(qū)在功能分區(qū)方面的名稱、數量、措施都不一致，不便于在國家層面制定統(tǒng)一管理措施。盡管每一個國家公園都有各自共同和不同的資源特征，但為了確保國家公園的品質，方便管理，有必要制定統(tǒng)一的國家公園功能分區(qū)標準和方法，在統(tǒng)一的法律和規(guī)程下實施規(guī)范化管理。在《國家公園總體規(guī)劃技術規(guī)程》編制過程中，結合在國家公園方面的相關研究成果、自然保護地及國家公園的規(guī)劃經驗，提出了按照主要保護對象的分布、原真性要求、人為活動狀況、管理的嚴格程度、主導功能等因子綜合考慮，結合含義準確、公眾易于接受的原則，將國家公園劃分為嚴格保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、科普游憩區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)四個功能區(qū)，其中，嚴格保護區(qū)和生態(tài)保育區(qū)納入紅線管理，嚴格保護區(qū)禁止人為活動，生態(tài)保育區(qū)除了科研和生態(tài)修復外，限制其他人為活動?？破照故緟^(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)不納入紅線范圍，允許開展限制性的傳統(tǒng)生產生活活動和科普、游憩活動。分述如下：

嚴格保護區(qū)是國家公園的核心部分，是核心資源的集中分布地，具有典型的荒野特征，目標是作為自然基線進行封禁保護，保留原真性特征，面積比例一般不低于25%，納入生態(tài)紅線管理，禁止人為活動，實行最嚴格保護。

生態(tài)保育區(qū)是自然或半自然的區(qū)域，是嚴格保護區(qū)的外圍緩沖區(qū)，目標是保護和恢復自然生態(tài)系統(tǒng)，以自然恢復為主，輔以必要的人工修復和保育措施，確保生態(tài)過程連續(xù)性和生態(tài)系統(tǒng)的完整性。該區(qū)面積較大，與嚴格保護區(qū)之和應大于50%，構成國家公園的主體，納入生態(tài)紅線管理，實行嚴格保護，除了生態(tài)修復活動外，禁止開發(fā)性建設和其他人為活動。

科普游憩區(qū)是國家公園范圍內區(qū)劃出的小面積點狀和帶狀空間，是開展科研、教育、科普、游憩、自然體驗等活動的場所，不納入紅線管理，但要嚴格限制范圍，面積比例一般不超過5%，在經過生物多樣性和環(huán)境影響評價后不會對保護目標產生影響的前提下，可以開展必要的防火、巡護道路、游憩步道、觀光路線、管理和服務站點等基礎保障設施建設，滿足公眾科研、教育、游憩等多方面需求。

傳統(tǒng)利用區(qū)是國家公園范圍內原本和允許存在的社區(qū)和原住民傳統(tǒng)生產生活區(qū)域，目標是實現人與自然的和諧相處、保護和傳承傳統(tǒng)優(yōu)秀文化。該區(qū)可以不納入紅線管理，但只能開展限制性利用，排除工業(yè)化開發(fā)活動，除了必要的生產生活設施，禁止大規(guī)模建設，可以開展綠色生產方式，開展環(huán)境友好型社區(qū)發(fā)展項目，開展游憩服務活動。

在四個區(qū)以外，還可以根據需要設置協(xié)調控制區(qū)。協(xié)調控制區(qū)不屬于國家公園范圍，但在規(guī)劃上需要與國家公園建設和管理目標相協(xié)調，在不影響國家公園保護需求的前提下，可以設置生物走廊帶，可以在出入口設置管理、服務和保障設施，結合旅游開展特色小鎮(zhèn)建設，帶動周邊社區(qū)發(fā)展?？梢愿鶕枰荚O，是服務國家公園管理目標的外圍區(qū)域。根據國家公園功能定位，明確國家公園區(qū)域內居民的生產生活邊界，相關配套設施建設要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求，并征得國家公園管理機構同意。周邊社區(qū)建設要與國家公園整體保護目標相協(xié)調，鼓勵通過簽訂合作保護協(xié)議等方式，共同保護國家公園周邊自然資源。引導和鼓勵當地政府在國家公園周邊合理規(guī)劃建設入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。

通過分區(qū)管理，最大限度發(fā)揮國家公園的生態(tài)服務功能，兼顧科研、教育和游憩等功能，實現嚴格保護與合理利用的協(xié)調統(tǒng)一。各功能分區(qū)要遵循科學的理論和方法，要識別生態(tài)關鍵地帶，確定保護格局和資源利用方式。遵循保護生物學基本理論和島嶼生物地理學、最小存活種群、集合種群等相關理論，綜合考慮國家公園的自然和社會因素，以及生境特征和保護對象分布狀況，從有利于保護生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，有利于管理，有利于社區(qū)發(fā)展和調動周邊社區(qū)群眾保護主動性和積極性的角度出發(fā)，采用多目標適應性分析方法進行功能區(qū)劃，并制定相適應的管理措施。

（作者為國家林業(yè)局昆明勘察設計院院長、教授級高工）