——訪中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任兼規(guī)劃院院長沈遲

　　2016年2月23日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十一次會議上，習(xí)近平總書記在聽取浙江省開化縣“多規(guī)合一”試點推進(jìn)落實情況的匯報后當(dāng)場予以肯定；時隔一年半，2017年8月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會議審議《寧夏回族自治區(qū)關(guān)于空間規(guī)劃（多規(guī)合一）試點工作情況的報告》并指出，黨中央授權(quán)寧夏回族自治區(qū)開展“多規(guī)合一”試點以來，寧夏探索了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法，下一步要繼續(xù)編制完善空間規(guī)劃，深化體制機制改革，保障空間規(guī)劃落地實施。

作為《省級空間規(guī)劃試點方案》《市縣空間規(guī)劃編制導(dǎo)則》編寫工作的重要參與者和《浙江省開化縣空間規(guī)劃》《寧夏回族自治區(qū)空間規(guī)劃》編制的主要牽頭單位，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心在空間規(guī)劃的試點工作中發(fā)揮了積極而重要的作用。

　　寧夏空間規(guī)劃為何備受關(guān)注、有何特色？推行“多規(guī)合一”面臨哪些困難、如何破解？帶著這些問題，記者采訪了中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任兼規(guī)劃院院長沈遲。

　　先布棋盤后落棋子

　　2014年8月，國家發(fā)改委等四部門聯(lián)合提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點。

　　縣、市級試點為省級試點的開展奠定了實踐基礎(chǔ)，也提供了可行經(jīng)驗。2016年4月召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會議，研究決定同意寧夏開展空間規(guī)劃（多規(guī)合一）試點，使寧夏成為繼海南省之后，中央在全國開展省級空間規(guī)劃（多規(guī)合一）試點的第二個省區(qū)。

　　2016年8月，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心等單位即啟動《寧夏回族自治區(qū)空間規(guī)劃》的編制工作。

　　“省級空間規(guī)劃試點工作成功與否，關(guān)鍵在于能否從根本上解決規(guī)劃打架的問題，規(guī)劃是不是真的好用、管用、接地氣，規(guī)劃能否提升國土空間治理能力和效率，能否讓人民群眾有實實在在的獲得感。”沈遲告訴記者，省級空間規(guī)劃要強調(diào)從整體到局部、從宏觀到微觀、從空間規(guī)劃底圖到各類空間要素配置的科學(xué)邏輯方法，從技術(shù)路徑上改變過去各類空間性規(guī)劃條塊分割、各自為政的局面，也就是所謂的“先布棋盤，再落棋子”。

　　“先布棋盤”，就是先要對一個地方的資源環(huán)境進(jìn)行資源環(huán)境承載力和建設(shè)適宜性的“雙評價”。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同主體功能定位，科學(xué)測算城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間比例和開發(fā)強度指標(biāo)，并相應(yīng)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田以及生態(tài)保護紅線，也即“三區(qū)三線”。

　　“后落棋子”，就是在“棋盤”布好后，把城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、社會事業(yè)規(guī)劃等各類空間性規(guī)劃的核心內(nèi)容和空間要素，像“棋子”一樣，按照一定的規(guī)則和次序，有機整合落入“棋盤”。

　　沈遲表示，“先布棋盤，后落棋子”可以確保“多規(guī)”確定的保護性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，從而實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題。

　　上下聯(lián)動統(tǒng)籌規(guī)劃

　　當(dāng)前，我國正處于全面深化改革的攻堅期，新一輪改革任務(wù)艱巨繁重。

　　“隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，空間規(guī)劃體系不完善、空間規(guī)劃管控不力、土地資源利用不集約等問題日益突出。”沈遲說，規(guī)劃領(lǐng)域呈現(xiàn)出的各種問題，背后反映的既有對有法不依、有規(guī)不執(zhí)的發(fā)展無序、管理隨意的無奈，也有現(xiàn)行法律法規(guī)相互矛盾、內(nèi)容交叉重疊，造成依法編制的規(guī)劃相互矛盾的現(xiàn)實。

　　開展省級空間規(guī)劃試點就是在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”、踐行生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，對于形成全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，提升空間規(guī)劃的編制質(zhì)量和實施效率，改革創(chuàng)新規(guī)劃體制機制、降低規(guī)劃領(lǐng)域的制度性交易成本具有重要意義。

　　“市縣‘多規(guī)合一’的試點工作使我們認(rèn)識到，市縣空間規(guī)劃是省級空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，然而兩者之間并不是簡單的自上而下分解執(zhí)行，或者自下而上、自上而下拼合的關(guān)系。兩者是各有分工、各有側(cè)重的統(tǒng)一整體，不能讓省級空間規(guī)劃和市縣空間規(guī)劃變成各說各話的‘兩張皮’。”沈遲談道，空間規(guī)劃改革是一項綜合性很強、較為復(fù)雜的工作，需要實實在在的上下聯(lián)動，把省級的宏觀管理與市縣的微觀管控、省級的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與市縣的具體要求有機結(jié)合起來。

　　據(jù)介紹，寧夏空間規(guī)劃就探索了空間規(guī)劃上下聯(lián)動的模式，并設(shè)計了相應(yīng)的技術(shù)路徑：自上而下，自治區(qū)層面有機整合現(xiàn)行多項空間性規(guī)劃，編制形成一本規(guī)劃，市縣層面編制市縣空間規(guī)劃；自下而上，市縣層面各部門提出反饋調(diào)整意見，由自治區(qū)拼合、研究；再自上而下，自治區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，針對各市縣空間規(guī)劃提出管控調(diào)整建議；最后聯(lián)動反饋，自治區(qū)層面編制形成空間規(guī)劃成果，并統(tǒng)籌指導(dǎo)形成市縣空間規(guī)劃成果。

　　“上下聯(lián)動的模式有助于我們規(guī)避幾個誤區(qū)——‘多規(guī)合一’不是簡單地堆砌拼湊、消除表面差異合并同類項，不是‘多規(guī)加一’，更不是以控制性詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)。”沈遲表示。

　　道阻且長行則將至

　　從最初的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”，到國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“三規(guī)合一”，再到以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，生態(tài)規(guī)劃、綜合交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、教育等公共服務(wù)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的“多規(guī)合一”，規(guī)劃改革實踐工作的逐步深入，為區(qū)域破解發(fā)展難題找到了突破口，面臨的困難也是不言而喻。

　　“我國現(xiàn)行的規(guī)劃體系及法規(guī)要求已經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的演變，各個規(guī)劃也都形成了一定的體系和慣例，想要打破原來的條框，實現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底的‘多規(guī)合一’，真是道阻且長！”談到“多規(guī)合一”推行過程中的協(xié)調(diào)性矛盾，沈遲舉了幾個例子。

　　比如，一塊土地是否是林地，不同部門的界定不一樣。林業(yè)部門認(rèn)為，一個地區(qū)樹木郁蔽度達(dá)到30%就是林地；但在土地部門看來，這個比例要達(dá)到40%以上。而10%的差別在現(xiàn)實中涉及的土地面積就相當(dāng)大，這就會引起森林覆蓋率的計算等方面的矛盾。此外，對于同一塊土地，農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定為基本農(nóng)田，發(fā)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本農(nóng)田補貼；林業(yè)部門認(rèn)定是林地，也同時發(fā)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民補貼。這就是多部門同時進(jìn)行空間管制所造成的矛盾。

　　事實上，矛盾遠(yuǎn)不止于此，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題和管理機制問題也是“多規(guī)合一”推行過程中遇到的難題。

　　沈遲告訴記者，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，各級空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)涉及的內(nèi)容、深度，“雙評價”和“三區(qū)三線”劃定的精度和技術(shù)方法還需要進(jìn)一步研究探索、不斷完善；而規(guī)劃完成以后，如何對實施情況進(jìn)行評估、如何使用評估結(jié)果，也需要進(jìn)一步創(chuàng)新探索。在管理機制方面，國家、省級、市縣“多規(guī)合一”空間規(guī)劃編制機制、規(guī)劃體系健全，與政府部門設(shè)置、部門事權(quán)、地區(qū)事權(quán)之間的對應(yīng)關(guān)系，目前還不協(xié)調(diào)，需要通過改革進(jìn)行重新構(gòu)建；“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體制的真正完善和實施的有效性，還需要同政府的管理體制改革、管理構(gòu)架優(yōu)化、管理事權(quán)重構(gòu)等重大改革事項深入融合。“這些改革的難度遠(yuǎn)比規(guī)劃編制的技術(shù)難度大得多，還需要相關(guān)部門鍥而不舍地努力和堅持。”

　　“這是一場深刻而艱巨的改革。”沈遲表示，“要從生態(tài)文明建設(shè)的高度來看待這項改革，同時也要堅信‘道阻且長，行則將至’。”