作為人口最多的大洲，亞洲在過去半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里經(jīng)歷了快速的城市化進(jìn)程。經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，邊緣城市化現(xiàn)象（peri-urbanization）也不可避免地出現(xiàn)，帶來城市格局和社會(huì)結(jié)構(gòu)劇烈的變化，成為亞洲各大城市尤其是各國首都無法忽視的問題。

　　5月8日-9日，由同濟(jì)大學(xué)、美國東西方中心主辦的“亞洲地區(qū)的邊緣城市化大會(huì)：新議題與實(shí)踐”在同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院召開。來自中、美、日、韓、泰等十余個(gè)國家和聯(lián)合國開發(fā)署、亞洲基金會(huì)等國際機(jī)構(gòu)的研究者和實(shí)踐者，共同探討了亞洲地區(qū)的邊緣城市化進(jìn)程，分享各自所在國和機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)和困惑，深入探討了邊緣城市化的相關(guān)問題。

　　邊緣城市化是什么

　　由于邊緣城市化現(xiàn)象仍在大規(guī)模進(jìn)行中，因此對(duì)它的定義尚不清晰，有一些定義強(qiáng)調(diào)的是空間，有一些強(qiáng)調(diào)的是過程。在美國東西方中心亞太區(qū)管治行動(dòng)高級(jí)專員Shabbir Cheema看來，邊緣城市化是一個(gè)從農(nóng)村到城市過渡的動(dòng)態(tài)過程。這個(gè)過程是由投資、生產(chǎn)、人口增長、城鄉(xiāng)地價(jià)差異、綜合的土地利用、勞動(dòng)力人數(shù)以及公共政策干預(yù)之間各種推力和拉力的復(fù)雜關(guān)系驅(qū)動(dòng)。它是生產(chǎn)供應(yīng)鏈和各項(xiàng)服務(wù)的重要組成部分，也是城鄉(xiāng)系統(tǒng)之間往來的聯(lián)結(jié)區(qū)域。

　　來自聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的Joseph D Cruz認(rèn)為，我們?cè)谒伎歼吘壋鞘谢臅r(shí)候，關(guān)注重點(diǎn)不是這些地域本身，而是那些被邊緣化的、貧窮的，被主流城市化敘事排除在外的弱勢(shì)群體，沒有機(jī)會(huì)接觸到真正的政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)力。他們通常居住在非正規(guī)的住房當(dāng)中，難以接觸到正式的公共服務(wù)，環(huán)境衛(wèi)生條件欠佳。因此，Joseph也強(qiáng)調(diào)從發(fā)展的角度來思考邊緣城市化，誰居住在這些區(qū)域當(dāng)中，誰經(jīng)歷了這種被邊緣化的過程中。邊緣不僅是物理空間上的邊緣，還是社會(huì)階層和功能意義上的邊緣。因此，居住在市中心的貧民窟的居民也是邊緣人群。

　　在中國，邊緣城市化現(xiàn)象同樣有特定的稱謂和形態(tài)，在城市外圍的叫城鄉(xiāng)結(jié)合部，嵌入市區(qū)的則叫城中村、棚戶區(qū)等。命名也有各種方式，如半城市化、不完全城市化、假城市化。中國人民大學(xué)的秦波教授認(rèn)為，雖然這些邊緣地區(qū)的居民無法享受到完全的公共服務(wù)，但是也不能簡單用真與假來區(qū)分。當(dāng)我們談到邊緣城市化時(shí)，我們更多是在強(qiáng)調(diào)場(chǎng)所和其中人的活動(dòng)。

　　邊緣城市化從何而來

　　中國正經(jīng)歷著世界上規(guī)模最大的城市化進(jìn)程，邊緣城市化在中國的成因和問題自然成為研究的重點(diǎn)。中山大學(xué)的劉云剛教授將改革開放以來中國的城市化進(jìn)程大致分為兩個(gè)階段。1978-1994年的城市化主要以引進(jìn)外資推動(dòng)，珠三角和長三角成為城市化的火車頭。期間國家“八五”計(jì)劃首次出現(xiàn)“城市化”概念；1995年開始，由于分稅制改革等制度改革，中國城市化開始轉(zhuǎn)向以各級(jí)行政力量主導(dǎo)，并進(jìn)入加速階段。地方政府、房地產(chǎn)資本和不斷涌入的移民共同促成了高速城市化，開始制造大量城市邊緣地區(qū)和群體。但這樣的城市化模式并沒有很好考慮到人們的實(shí)際需求。

　　在同濟(jì)大學(xué)的趙民教授看來，中國的邊緣城市化首先來自1980年以來的市場(chǎng)化改革和對(duì)外開放，加入全球化的產(chǎn)業(yè)分工。2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，為保持經(jīng)濟(jì)增長，中央加強(qiáng)了內(nèi)部投資。兩者結(jié)合起來，出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)加上建筑房產(chǎn)的大量投資，使得很多農(nóng)村人離開自己的家鄉(xiāng)，成為城市里的雇工。同時(shí)，他們的工資和消費(fèi)又很低，他們只能承擔(dān)起非正式的住房，于是低水平的大量城市邊緣性住房快速出現(xiàn)。而這背后的制度根因，又是城鄉(xiāng)二元體制的存在。由于城市和農(nóng)村雙軌制系統(tǒng)，戶口問題成為移民的一大壁壘，導(dǎo)致社保等公共權(quán)利的缺失，使得他們不是住在城市邊緣區(qū)，就是住在城中村。

　　但是在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、社會(huì)資源仍緊張的條件下，完全放松管制也不現(xiàn)實(shí)，這會(huì)導(dǎo)致城市管理、社保等壓力過大，而且許多移民的在農(nóng)村的權(quán)利也很難放棄。趙民認(rèn)為，在這種兩難情況下，既不能完全放開城市戶口，同時(shí)也不能完全放棄農(nóng)村的集體所有制。解決方案不是像解除戶口制度這么簡單，而是需要先改變發(fā)展的價(jià)值觀，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境治理中，納入更多的可持續(xù)發(fā)展的方法。農(nóng)民工拒絕放棄在農(nóng)村的權(quán)利，我們應(yīng)該通過更加系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)改革來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間更好的流動(dòng)。這意味著需要進(jìn)行政策方面的創(chuàng)新。

　　亞洲因其廣闊的地域和龐大的人口，各國間的自然和人文條件差異極大，使得亞洲的邊緣城市化呈現(xiàn)出復(fù)雜多元的面貌。在各種“推”和“拉”的作用力下，亞洲城市的邊緣區(qū)被不斷制造出來，覆蓋的人口和面積越來越大，并處在高度不穩(wěn)定的狀態(tài)中。同時(shí)，邊緣城市化也給城市治理和規(guī)劃，以及環(huán)境生態(tài)帶來巨大的沖擊。一些問題正在被有效解決，但新的問題也在不斷涌現(xiàn)。

　　上海：應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)智慧收縮

　　上海作為特大城市，是中國邊緣城市化最顯著的地區(qū)之一。同濟(jì)大學(xué)的張尚武和趙民教授均以上海為例闡述邊緣城市化在特大城市的現(xiàn)狀、治理和愿景。1990年代初浦東開發(fā)之后，上海進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速期，外來人口也開始大量涌入上海市區(qū)和郊區(qū)，逐漸形成戶籍人口和非戶籍人口的分離，邊緣城市化在這一過程中也凸顯出來。

　　趙民和團(tuán)隊(duì)在對(duì)外來務(wù)工者的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，40%的人認(rèn)為上海是工作的地方，10%的人想在上海長期居住，50%的農(nóng)民工希望在未來回到自己的家鄉(xiāng)；40%的農(nóng)民工希望家鄉(xiāng)的農(nóng)田能夠進(jìn)行交易，40%的農(nóng)民工希望他們老家的房子能夠變成城市房子，或者能夠賣錢，或獲得社保；等等。這些千差萬別的想法，也反映了邊緣城市化的高度不穩(wěn)定和動(dòng)態(tài)性。

　　上海雖然城鎮(zhèn)化率達(dá)到90%，但和戶籍居民的城鎮(zhèn)化率之間差距達(dá)到了30%，這比全國平均水平17%高出很多。趙民指出，上一期城市總體規(guī)劃（1999-2020）曾有一個(gè)非常清晰的結(jié)構(gòu)，但是這個(gè)結(jié)構(gòu)被郊區(qū)的擴(kuò)張所破壞，實(shí)際發(fā)展遠(yuǎn)超原來所規(guī)劃定的區(qū)塊。政府希望獲得更高的經(jīng)濟(jì)增長速度，而面臨的問題是基礎(chǔ)設(shè)施的供不應(yīng)求以及對(duì)環(huán)境和農(nóng)地的保護(hù)需求。

　　上海去年公布了新一輪城市總體規(guī)劃（2016-2040），張尚武認(rèn)為，在“上海2040”生態(tài)、文化、宜居性、創(chuàng)新四個(gè)關(guān)鍵詞的指導(dǎo)下，上海需要從微觀層面創(chuàng)造更宜居的環(huán)境，重新創(chuàng)造建成環(huán)境的價(jià)值；中觀層面，以軌道交通為基礎(chǔ)，建立起一個(gè)緊湊的生活圈，優(yōu)化多中心的都市結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)；在宏觀層面強(qiáng)化上海和長三角之間的關(guān)系，建立起一個(gè)以鐵路為導(dǎo)向的交通網(wǎng)，推動(dòng)區(qū)域間的整合。這些不同層次的戰(zhàn)略框架也將推動(dòng)邊緣城市化問題的逐漸解決。

　　目前上海的城市建成區(qū)已經(jīng)超過三千平方公里，接近市轄面積的一半，土地利用幾乎到了極限。“我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)通過智慧收縮的方法，使人居用地得到更好、更充分的利用”。趙民還強(qiáng)調(diào)，只有加強(qiáng)工業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展相結(jié)合，才可以實(shí)現(xiàn)城市的智慧發(fā)展。這不僅適用于上海，也使用于所有發(fā)展中國家的特大城市。

　　西咸新區(qū)：邊緣區(qū)和核心區(qū)的管理方法不同

　　西咸新區(qū)自2014年初升級(jí)為國家級(jí)新區(qū)后，越來越成為陜西乃至中國西部探索新型城鎮(zhèn)化的核心區(qū)域之一。但西咸新區(qū)作為西安和咸陽之間的過渡區(qū)域，也處在邊緣城市化發(fā)生和演化的進(jìn)程中。西安建筑科技大學(xué)的陳曉鍵教授，從土地管理和規(guī)劃控制角度梳理了西安和西咸新區(qū)邊緣城市化現(xiàn)象。

　　與上海一樣，西安從2002年開始，土地使用經(jīng)歷了非常劇烈的變化，原來大部分的邊緣區(qū)域，陸續(xù)變成核心建造區(qū)域；而一些農(nóng)村地區(qū)，則變成了邊緣地區(qū)。核心區(qū)域外部的邊緣城市區(qū)域范圍越來越大，已經(jīng)超越了西安市政府的管轄范圍，甚至還到了咸陽市的邊界地區(qū)。邊緣地區(qū)的人口和就業(yè)密度遠(yuǎn)低于核心區(qū)域，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平也較低。

西安邊緣城市化的典型形態(tài)。 圖片來自谷歌地球

西安邊緣城市化的典型形態(tài)。 圖片來自谷歌地球

　　2008年開始，西安推出一版新的城市總體規(guī)劃。但對(duì)于規(guī)劃核心區(qū)之外的邊緣區(qū)域，仍然非常難以規(guī)劃。這些地方無法找到能夠進(jìn)行規(guī)劃和控制的單一組織或者實(shí)體，且往往會(huì)落在好幾個(gè)行政區(qū)、政府共同管轄之內(nèi)，形成多管、多利益相關(guān)方，缺乏協(xié)調(diào)規(guī)范。不同的管轄級(jí)別，對(duì)于土地有不同的等級(jí)權(quán)利，有一些單一的行政用地?fù)碛胁煌牡燃?jí)，邊緣城市化地區(qū)的等級(jí)則較低。

　　陳曉鍵展示了一系列西安的城市擴(kuò)張帶來的土地管理困境。土地建設(shè)使得西安的市政范圍不斷擴(kuò)大，城市周邊陸續(xù)撤縣設(shè)區(qū)。同時(shí)，市政府還管轄著像浐灞生態(tài)區(qū)這樣的城市新區(qū)，但新區(qū)的土地又同時(shí)位于多個(gè)市轄區(qū)。土地區(qū)域交錯(cuò)越多，工作協(xié)調(diào)性的難度就會(huì)相應(yīng)地增加。比如，西安高新技術(shù)開發(fā)區(qū)由開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理，但是所在的土地又由區(qū)政府來管轄。2010年2月之后，開發(fā)區(qū)土地管理局要求將一些農(nóng)村用地轉(zhuǎn)成城市用地，但因管理權(quán)責(zé)不清，出現(xiàn)了非法建造，使得區(qū)域的管轄效率低下。

　　又如西咸新區(qū)的管理層變化。2010年，陜西省建立了促進(jìn)西咸新區(qū)開發(fā)的陜西建筑委員會(huì)辦公室，下轄兩個(gè)管理委員會(huì)，分屬西安和咸陽，同時(shí)也出現(xiàn)非常典型的跨境管理問題。2011年，西咸新區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會(huì)成立，并分為五個(gè)部分，分別打造新城。這五個(gè)新城有四個(gè)屬于咸陽市管轄范圍，一個(gè)屬于西安市。2017年2月，西咸新區(qū)再次調(diào)整管理權(quán)屬，由陜西省負(fù)主要責(zé)任，西安市委市政府整體代管。

　　陳曉鍵總結(jié)稱，邊緣城市區(qū)域的土地問題，一方面來自政府管理和執(zhí)行能力不一致，另一方面來自不同的利益相關(guān)方的利益沖突，包括政府、開發(fā)商、村民等。此外，還有當(dāng)?shù)氐膮^(qū)政府管轄和開發(fā)區(qū)之間的協(xié)調(diào)問題。這一切讓土地的管理問題變得非常復(fù)雜。陳曉健認(rèn)為，我們要意識(shí)到城市核心區(qū)和邊緣區(qū)的管理方法非常不一樣，政府有必要將邊緣城市化的被動(dòng)適應(yīng)，變成積極主動(dòng)地調(diào)整和參與。

　　越南與韓國邊緣區(qū)治理的差異

　　二戰(zhàn)結(jié)束后，越南和韓國均處于全球冷戰(zhàn)格局的最前沿，二者均經(jīng)歷了美國介入的大型戰(zhàn)爭(zhēng)，移民和難民的大范圍流動(dòng)，以及政治和經(jīng)濟(jì)體制的重大轉(zhuǎn)型。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)起步時(shí)期差距較大，目前兩國所處的發(fā)展階段已非常不同，前者仍處在工業(yè)化城市化初期階段，后者則開始過渡到后工業(yè)時(shí)期。作為兩國南部的大型港口城市，胡志明和釜山在邊緣城市化現(xiàn)象和應(yīng)對(duì)方式上也大為不同。

　　越南國立大學(xué)的Son Thanh Tung教授介紹了胡志明市的邊緣城市化。越戰(zhàn)對(duì)整個(gè)國家造成了嚴(yán)重?fù)p害，中央指令式的經(jīng)濟(jì)政治體制在這種背景下開始形成。1990年代初，越南政府也意識(shí)到城市化的大勢(shì)，實(shí)施改革開放政策，帶來經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和城市化規(guī)模的快速增長。為了系統(tǒng)地推動(dòng)城市化發(fā)展，政府開始推廣現(xiàn)有城市核心區(qū)的改造，制定了新的城市總體規(guī)劃，并升級(jí)和擴(kuò)展交通網(wǎng)絡(luò)，希望能夠連接城市與農(nóng)村內(nèi)陸。到2025年，政府計(jì)劃在胡志明市周圍建起多個(gè)新城中心。

胡志明市。圖片來自worldpress

　　但與此同時(shí)，城市邊緣化現(xiàn)象也大量出現(xiàn)，帶來各種社會(huì)難題。Son介紹稱，越南全國86%的土地以及13%的人口位于邊緣區(qū)。因?yàn)檫吘壋鞘谢目焖贁U(kuò)張，道路兩旁各式各樣的建筑改變了整個(gè)農(nóng)村的景觀和環(huán)境，導(dǎo)致政府也很難區(qū)分城市和農(nóng)村的范圍。因?yàn)槭窃谵r(nóng)業(yè)用地上建設(shè)，超過70%的邊緣區(qū)新建房屋沒有建設(shè)許可證，而且沒有基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，在邊緣區(qū)出現(xiàn)了新的貧民窟，土地也被分割成小塊進(jìn)行出售或出租給外來務(wù)工人員，也出現(xiàn)了眾多的服務(wù)來幫助這些流動(dòng)人口。

　　人口和土地的流動(dòng)性帶來了各種社會(huì)問題。Son指出，隨著農(nóng)村家庭數(shù)目和務(wù)農(nóng)人口的減少，很多上年紀(jì)的婦女也不想學(xué)習(xí)新技能，不想找穩(wěn)定工作，只想依靠土地收益。但土地出售過程中產(chǎn)生了社會(huì)差異和不平等，導(dǎo)致家庭之間出現(xiàn)土地的爭(zhēng)斗，激化社會(huì)矛盾。此外，很多性工作者或社會(huì)團(tuán)體從市中心搬到了邊緣地區(qū)，帶來社會(huì)治安、社會(huì)道德方面的不良影響，而當(dāng)?shù)匾恍┳诮绦詧F(tuán)體則拒絕搬遷到新的安置公寓，因?yàn)樗麄冊(cè)诖艘延猩习倌陼r(shí)間。

胡志明市邊緣地區(qū)。圖片來自panoramio

　　邊緣城市化還帶來了一系列的環(huán)境問題。因?yàn)楣I(yè)建設(shè)、商業(yè)服務(wù)以及交通活動(dòng)的擴(kuò)張，植被、水體減少的同時(shí)，還有一些被浪費(fèi)的農(nóng)業(yè)用地。這些土地或被用于土地投機(jī)，或由于長時(shí)間空置造成嚴(yán)重的病蟲害，對(duì)周邊的農(nóng)業(yè)用地也造成了破壞。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施的滯后，固體廢棄物和家庭廢水也在不斷增加，但區(qū)域內(nèi)沒有任何基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行垃圾和廢水處理，同時(shí)來自工業(yè)園區(qū)和其他重新安置的企業(yè)的廢水也污染了環(huán)境。當(dāng)?shù)厝松踔烈呀?jīng)無法從當(dāng)?shù)氐暮恿鳌⑦\(yùn)河還有井中獲得飲用水，不得不自己掏錢買水。

　　這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題困擾著胡志明市，當(dāng)?shù)卣畬?duì)于城市規(guī)劃的推進(jìn)仍然時(shí)斷時(shí)續(xù)。相對(duì)應(yīng)的，韓國釜山大學(xué)的Inhee Lee教授則展示了釜山在邊緣城市化治理中一些值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。

　　1910年朝鮮被日本吞并，釜山作為殖民地港口開始發(fā)展。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)打響后，因?yàn)殡y民和移民的涌入，城市人口開始激增。1963年釜山設(shè)廣域市后，整個(gè)城市規(guī)模開始急劇的擴(kuò)張。從1937年到2015年，釜山市區(qū)面積從84.16平方公里擴(kuò)張到了769.82平方公里，人口增長到1300余萬，成為韓國第二大城市。

釜山緊鄰大海和山脈，使得城市擁有自然的邊界。這些山脈邊界附近的農(nóng)村區(qū)域，圍繞在釜山市中心各地，形成了交錯(cuò)的邊緣地帶。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)后，很多移民和難民來到釜山，在山坡間就地取材，建起非正式的住房。經(jīng)過長時(shí)間的積累，這些住房形成的村落，形成了綿延的城市邊緣區(qū)，包括后來成為著名旅游景點(diǎn)的甘川文化村（Gamcheon Culture Village）。2012年統(tǒng)計(jì)時(shí)，仍有63萬多居民住在這些村莊中。

釜山山腹道路。

　　1964年起，釜山圍繞市中心的山脈建設(shè)了環(huán)行道，稱之為山腹道路。依托這些山路，2009年起，政府施行了“山腹道路文藝復(fù)興”計(jì)劃（Sanbokdoro Renaissance Project），旨在復(fù)興和活化這些沿線村落，修復(fù)其間的文化和歷史，以推動(dòng)整個(gè)道路和社區(qū)的可持續(xù)性。甘川文化村成為重點(diǎn)改造對(duì)象。

　　期間，有三十多名藝術(shù)家、設(shè)計(jì)師、活動(dòng)家和行政人員，共同協(xié)作來進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)，同時(shí)設(shè)立了項(xiàng)目的七大催化因素，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、山道景觀修復(fù)、小街經(jīng)濟(jì)復(fù)興、村莊節(jié)慶開放等。甘川村的開發(fā)主要通過兩種手段實(shí)現(xiàn)，一個(gè)是公共藝術(shù)項(xiàng)目，一個(gè)是環(huán)境改善項(xiàng)目。同時(shí)，項(xiàng)目還對(duì)村內(nèi)所有房屋進(jìn)行了改造。經(jīng)過一系列重建，這里成了釜山旅游業(yè)比較活躍的地方。

　　為什么甘川村具有這么大的旅游吸引力？Inhee Lee認(rèn)為，村里有非常傾斜的街道互相連接，每一個(gè)房子也選擇了不同的顏色進(jìn)行粉刷，這些顏色具有不同的含義。你在其中選擇不同的街道小巷，都有可能獲得不同的體驗(yàn)，看到豐富而特殊的景觀。這種探險(xiǎn)式的旅游，給了游客和環(huán)境之間強(qiáng)烈的互動(dòng)感，感受到村落有機(jī)的結(jié)構(gòu)和空間之間的關(guān)系。目前，村內(nèi)還有70%是老一輩的原住民，仍保持著傳統(tǒng)的生活方式，使得村莊保留了獨(dú)特的文化景觀。

釜山甘川文化村。

釜山甘川文化村。

　　不過問題并非不存在。Inhee Lee指出，從1987年起，甘川村的人口的數(shù)量就不斷下降，伴隨的是游客數(shù)量的急劇增長，2015年，游客人數(shù)已經(jīng)超過了130萬。但是，許多游客在村里并不消費(fèi)，很難為本地帶來經(jīng)濟(jì)收益。同時(shí)，很多游客還會(huì)走到當(dāng)?shù)鼐用窦抑腥ビ^察他們?cè)趺瓷?，這對(duì)于居民來說不是很愉快的經(jīng)驗(yàn)。即使如此，釜山在邊緣城市化治理更新的經(jīng)驗(yàn)，仍值得東亞和東南亞人口高密度地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。

　　蒙古和孟加拉國的首都之困

　　在發(fā)展中國家，政府財(cái)政和治理的能力直接決定了邊緣城市化問題能否有效解決。蒙古和孟加拉國，雖然自然條件，人文環(huán)境和經(jīng)濟(jì)增長水平相當(dāng)不同，但共同面對(duì)的問題是政府治理水平的不足，帶來邊緣城市化的無序發(fā)展和嚴(yán)重的污染。

　　來自亞洲基金會(huì)的Philippe Long介紹了蒙古烏拉巴托的邊緣城市化現(xiàn)狀。蒙古是世界上人口密度最低的國家，但人口分布極不均衡。首都烏蘭巴托集聚了超過全國一半的人口，擁有幾乎所有的優(yōu)質(zhì)資源。各種“推”和“拉”的因素仍在使烏蘭巴托的人口和建設(shè)面積急速膨脹。

　　“推”的因素包括氣候惡劣，冬天溫度極低，牲畜大量死亡，過度放牧和沙漠化也使得農(nóng)牧民難以為繼。政策上，1990年代國家推動(dòng)農(nóng)業(yè)私有化以及部委補(bǔ)貼，更多的農(nóng)牧民轉(zhuǎn)到城市地區(qū)生活。“拉”的因素則有首都就業(yè)、教育、醫(yī)療等資源的吸引，而且蒙古的土地法規(guī)定烏蘭巴托的每個(gè)家庭能免費(fèi)獲得0.07公頃的土地（700平方米）。

　　這些“推”和“拉”的因素，使得烏蘭巴托的人口密度，從2000年的每平方公里162人上升到2016年的297人。人口的急速增長帶來建設(shè)用地的無序擴(kuò)張。今天的烏蘭巴托周圍山坡上綿延數(shù)英里的邊緣居住區(qū)，成為蒙古首都一道另類的景觀，這些地方被稱為“蒙古包區(qū)”（ger district）。

烏蘭巴托的城市邊緣。圖片來自worldpress

　　這些邊緣地區(qū)的房子大約70%是非正式住房，人們甚至在山上隨便找個(gè)地方搭個(gè)蒙古包就居住下來，久而久之私搭亂建的住房也就變成了永久的居住地。這里的收入還不及市區(qū)收入的一半，基礎(chǔ)設(shè)施面臨巨大挑戰(zhàn)。大量人口的聚集和非正式的礦井開發(fā)，使得這里受制于各種自然災(zāi)害的威脅，空氣污染比北京還嚴(yán)重五倍。因?yàn)楣卜?wù)的缺乏，邊緣地區(qū)的嬰兒死亡率高達(dá)千分之48，是市區(qū)的四倍多，還伴隨著高發(fā)的家庭暴力和酗酒行為。

　　政府治理在蒙古也顯得無章可循。Philippe Long發(fā)現(xiàn)，目前在烏蘭巴托不同的公務(wù)員會(huì)向不同的人進(jìn)行匯報(bào)，公務(wù)員問責(zé)制很難實(shí)施。而且，很多融資資金并沒有很好地到達(dá)底層，預(yù)算編制顯得隨意，培訓(xùn)也是臨時(shí)性的，并不系統(tǒng)。為此，亞洲基金會(huì)在烏蘭巴托進(jìn)行了大量的工作。首先進(jìn)行能力建設(shè)，包括烏蘭巴托一線的公務(wù)員、社會(huì)組織者、地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人等，構(gòu)建制度化和可持續(xù)性的框架。其次，成立當(dāng)?shù)匕l(fā)展基金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)人口、收入、發(fā)展指數(shù)等繪制投資規(guī)劃圖。這一過程中，需要市民對(duì)市政各社區(qū)規(guī)劃的直接參與，官方也有責(zé)任開放對(duì)投資明細(xì)的調(diào)查質(zhì)詢。由于信息透明度很低，設(shè)立檔案也是非常大的挑戰(zhàn)，基金會(huì)也和其他NGO合作，通過訓(xùn)練當(dāng)?shù)毓裰驹刚?，共同搜集?dāng)?shù)匦畔⒑捅O(jiān)督的能力。

　　同樣，作為人口密度最高的國家之一，孟加拉國也深陷邊緣城市化問題。與蒙古經(jīng)濟(jì)低迷不同，孟加拉近年來通過引進(jìn)外資，成為世界上最重要的服裝紡織品出口國之一，也成為本國最主要的出口商品，帶動(dòng)了大量就業(yè)，促進(jìn)GDP的高速增長。經(jīng)濟(jì)自由化加上出口加工區(qū)的興起都推動(dòng)了達(dá)卡人口和邊緣城區(qū)面積的急速擴(kuò)張。目前，有超過1500萬人生活在達(dá)卡325平方公里的范圍內(nèi)，人口密度高達(dá)每平方公里4.5萬余人，是世界上最不適合居住的城市之一。

　　與此同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)在孟加拉國也逐漸興起。土地的私有化使得地產(chǎn)商在細(xì)碎的土地上無限炒高價(jià)格，達(dá)到每平米上千萬塔卡（1人民幣兌換11塔卡）。據(jù)達(dá)卡大學(xué)的Salahuddin M.Aminuzzaman教授透露，孟加拉國議會(huì)當(dāng)中近七成的議員都和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)，這種高度的利益相關(guān)性導(dǎo)致官方無力管制也不愿管制房地產(chǎn)的畸形發(fā)展，城市總體規(guī)劃長期缺失。于是在邊緣地區(qū)，許多老百姓被迫賣出自己的土地，地產(chǎn)商或個(gè)人可以隨意建造大量質(zhì)量低下的房屋，工業(yè)資本家大量修建廠房。這些非法私吞土地的有錢人又成了當(dāng)?shù)氐恼賳T，控制了邊緣地區(qū)的土地。

孟加拉國達(dá)卡的城市邊緣區(qū)。 圖片來自citiestips

　　當(dāng)?shù)卣偷禺a(chǎn)業(yè)還組織了一個(gè)聯(lián)盟來規(guī)范農(nóng)業(yè)和土地使用，但它們其實(shí)沒有能力來規(guī)劃和治理，只是擁有龐大的權(quán)力架構(gòu)，以至于中央政府都管不了他們，Salahuddin稱之為“糟糕者的聯(lián)盟”。這種無處不在的官商勾結(jié)，導(dǎo)致政府在土地規(guī)劃、金融財(cái)務(wù)和資源管理能力上非常脆弱。中央機(jī)構(gòu)之間的合作協(xié)調(diào)也非常糟糕，這使得那些非正規(guī)力量趁虛而入，得以利用議會(huì)民主制和對(duì)政黨的影響，來擴(kuò)大自己的權(quán)力范圍。

　　這樣的邊緣城市化，必然導(dǎo)致一系列環(huán)境和社會(huì)的災(zāi)難性后果。大量的河流和湖泊被掩埋，降低了孟加拉國面對(duì)洪災(zāi)侵襲的抵抗力；許多樓房甚至是政府大樓修建不久便坍塌，每次造成數(shù)十人的死亡；交通管理也非?；靵y，大量非法商店在高速公路上占道經(jīng)營，從達(dá)卡市中心到邊緣區(qū)駕車僅25公里，卻需要花整整3個(gè)小時(shí)。

　　Salahuddin認(rèn)為，我們必須意識(shí)到，除了規(guī)劃的挑戰(zhàn)外，邊緣地區(qū)還面臨治理的缺失。其實(shí)錢從來不缺，但是政策制定者不關(guān)心邊緣城市化問題，在公共政策討論中也受到漠視，扭轉(zhuǎn)政府的發(fā)展思維相當(dāng)困難。因此，對(duì)邊緣城市化的分析，不能僅從規(guī)劃的角度，還應(yīng)從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行分析。

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