背景

　　2016年2月6日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的意見》提出：“促進(jìn)土地節(jié)約利用，樹立‘窄馬路、密路網(wǎng)’的城市布局理念。”文件本身主要針對的是住宅小區(qū)，但足以對“稀路網(wǎng)、大街區(qū)、寬馬路”的城市空間布局模式提出質(zhì)疑。“小街區(qū)”因其區(qū)別于“大街區(qū)”的高效、活力的環(huán)境品質(zhì)受到越來越多專家與學(xué)者的關(guān)注。

　　現(xiàn)有研究：2個維度與2個局限

　　2個維度：城市功能角度/空間設(shè)計角度

　　現(xiàn)有關(guān)于小街區(qū)的研究內(nèi)容主要是從兩個維度展開，一個維度是從城市功能角度看，多數(shù)研究圍繞居住區(qū)展開。卞洪濱（2010）對于現(xiàn)有居住小區(qū)模式進(jìn)行反思，提出“小街區(qū)，密路網(wǎng)”的新住區(qū)組織模式；另一個維度是從空間設(shè)計角度看，伍學(xué)進(jìn)（2010）探討了城市街道與小街區(qū)公共空間的關(guān)系。

　　2個局限：地域局限/內(nèi)容局限

　　隨著“小街區(qū)”應(yīng)用的深入，兩個維度的研究并不能完全解決實施中的問題，其研究范圍亟待拓展。首先，小街區(qū)作為土地集約利用的典型范式，其應(yīng)用范圍應(yīng)拓展至城市各功能區(qū)，尤其是城市中心戰(zhàn)略地區(qū)；其次，小街區(qū)的研究角度并不僅限于空間設(shè)計方面，更多需要從開發(fā)模式的選擇、市場力量的引入以及政府的管控等實施方面出發(fā)進(jìn)行深入研究。因此本文借鑒街坊開發(fā)的優(yōu)點，以九江市中央商務(wù)區(qū)為例，探索小街區(qū)開發(fā)實施的路徑，從開發(fā)模式、政府管控、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等方面總結(jié)出適合小街區(qū)發(fā)展的方法與思路。

　　總體思路：3個核心問題

　　基于既有研究內(nèi)容的局限性，筆者將在2個方向上進(jìn)行拓展。第一是將地域進(jìn)行拓展，延伸至城市重要戰(zhàn)略地區(qū)：CBD地區(qū)；第二個拓展是在空間形態(tài)研究的基礎(chǔ)上擴(kuò)展至空間實施的環(huán)節(jié)。對于小街區(qū)在實施過程中遇到的典型問題進(jìn)行深入剖析，利用街坊開發(fā)模式的特色有針對性的解決CBD小街區(qū)在實施中要面臨的問題。那么三個最核心的問題隨之而來：

　　Q1：為何拓展至城市CBD地區(qū)?

　　政府觀念的轉(zhuǎn)變

　　隨著土地增量的日益減少，政府對于土地開發(fā)方式的態(tài)度也隨之轉(zhuǎn)變。高效利用空間資源成為提升城市競爭力的一大優(yōu)勢，尤其對于城市的戰(zhàn)略空間節(jié)點地區(qū)，如城市CBD地區(qū)。借用地方政府的話說，要把土地切成豆腐絲一樣的出讓。這切切實實與之前粗放的土地出讓模式形成了鮮明對比。政府對待土地的態(tài)度進(jìn)入了精細(xì)化管理階段，而小街區(qū)的發(fā)展模式正好符合現(xiàn)階段政府轉(zhuǎn)變的觀念，代表著政府對于土地從粗放式低效利用模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝Ъs利用模式。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求

　　CBD地區(qū)多肩負(fù)著城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重任，其承載的業(yè)態(tài)主要為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。而與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)所契合的空間載體應(yīng)該是緊湊、高效和活力的城市空間，這恰恰是以往“寬馬路、大街區(qū)”的空間組織模式所欠缺的。正如王軒軒（2008）所提到的，大街區(qū)導(dǎo)致了城市效率低下，城市活力喪失，同時還加劇了城市功能區(qū)塊之間的隔閡。活力、高效、緊湊是城市CBD發(fā)展的動力之源，同時也是小街區(qū)的空間特色。因此小街區(qū)被愈來愈多應(yīng)用于城市CBD地區(qū)。

　　市場潛力的再發(fā)掘

　　政府以往對開發(fā)主體設(shè)置較高的引入門檻，多選擇資金實力雄厚、整體開發(fā)運營能力較強的大型開發(fā)主體。此類門檻設(shè)置一方面可以通過開發(fā)主體的整體實力，確保城市建設(shè)的品質(zhì)，但是另一方面，卻無形中把同樣有開發(fā)經(jīng)驗的中小型開發(fā)主體排除在外。而這些開發(fā)主體占開發(fā)主體總量中的大多數(shù)。尤其是在CBD地區(qū)開發(fā)實施初期，地區(qū)建成度不高，影響力較弱，對于有一定實力開發(fā)主體吸引力不夠。這時需要對市場力量進(jìn)行拓展，為了適應(yīng)不同實力的企業(yè)，就需要一種小街區(qū)式的開發(fā)方式。其開發(fā)規(guī)模適中，開發(fā)成本可控，既能夠適用于大型開發(fā)主體，同時也為中小型開發(fā)主體的介入預(yù)留可能性。

　　Q2：“街坊開發(fā)”是什么？

　　出處：源于單元開發(fā)，發(fā)揮整體開發(fā)的優(yōu)勢，規(guī)避地塊獨立開發(fā)的問題

　　街坊開發(fā)是借鑒了單元開發(fā)的理念，起源于美國，指的是將一定規(guī)模的土地作為一個單元進(jìn)行整體開發(fā)，而不是單個地塊獨立開發(fā)，同時對于街坊整體提出開發(fā)利用的限制條件。通過街坊開發(fā)，政府可以提高管理效能，增強街坊內(nèi)部開發(fā)的彈性，同時消除因獨立地塊開發(fā)而導(dǎo)致公共利益受到侵損的問題。

　　核心：一種規(guī)劃的手段，沒有規(guī)模門檻限制，較單元開發(fā)適用性強

　　街坊開發(fā)本質(zhì)上是一種規(guī)劃的手段與方法，其適用的規(guī)模并沒有嚴(yán)格限制，可以是幾公頃范圍亦或是幾十公頃的范圍，基本能夠保證市場開發(fā)主體達(dá)到資金平衡的最小規(guī)模就可以成立。

　　本質(zhì)：一種實施的路徑，便于迅速推動潛力地區(qū)發(fā)展

　　街坊開發(fā)作為一種政府投入土地，市場投入資金，迅速推動潛力地區(qū)發(fā)展的開發(fā)模式，在國內(nèi)外已經(jīng)有相當(dāng)多的成功實踐。比較有代表性的例子是《前海綜合規(guī)劃》。它將前海14平方公里規(guī)劃范圍劃分為102個規(guī)劃街坊，對于每個街坊規(guī)定了各功能規(guī)模建設(shè)比例，最重要的是給出彈性控制的指標(biāo)空間，并給出剛性控制與彈性引導(dǎo)的具體要求。

　　Q3：為何選擇“街坊開發(fā)”的方式落實小街區(qū)的實施？

　　小街區(qū)因其形態(tài)相對較為分散，帶來的開發(fā)主體也相對多而散，在實施過程中就面臨著多方面的問題。比如整體空間形態(tài)難以統(tǒng)一考慮；公共空間與開發(fā)商的私人空間的保障問題；CBD內(nèi)小街區(qū)如何引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等。而“街坊開發(fā)”以整體開發(fā)為特色，其整合開發(fā)主體、一體化利用空間、整體平衡產(chǎn)業(yè)與城市功能等4大類優(yōu)勢恰恰有針對性的能解決小街區(qū)實施的4大類問題。

　　實施問題1：小街區(qū)的“散”與“整”——分散的開發(fā)主體VS整體城市空間環(huán)境

　　小街區(qū)“窄馬路，密路網(wǎng)”的格局決定了其空間形態(tài)是相對分散的，這對于大型開發(fā)主體而言可以依據(jù)自身的需求跟實力，選擇若干個小街區(qū)整體開發(fā)。那么對于有開發(fā)意愿的中小型開發(fā)主體，如果政府的引入門檻降低，他們有可能只針對自己能力范圍內(nèi)的一個街區(qū)進(jìn)行開發(fā)。從政府的角度看，這樣分散的開發(fā)方式將非常不利于CBD地區(qū)整體環(huán)境的塑造，也為政府管理增加了相當(dāng)大的難度。那么有沒有可能形成一種“化散為整”開發(fā)模式，既能夠引入大中小各等級的開發(fā)主體，同時又能夠保證CBD整體品質(zhì)的打造，并且能提高政府管理效力。這是小街區(qū)開發(fā)面臨的最主要的問題。

　　街坊開發(fā)優(yōu)勢1：空間利用一體化——公共空間-地下空間-公共服務(wù)設(shè)施

　　街坊開發(fā)把相鄰地塊的公共空間、地下空間、公共服務(wù)設(shè)施等作為一個整體來考慮，使得公共設(shè)施布局能夠統(tǒng)籌規(guī)劃，避免公共設(shè)施布局不均衡；地下空間能夠得到一體化設(shè)計，避免各地塊獨立開發(fā)，相鄰地塊地下空間不能互聯(lián)互通；公共空間得以形成規(guī)模，融入城市整體公共空間系統(tǒng)，避免因地塊獨立開發(fā)帶來的公共空間的細(xì)碎、分散以及無法高效利用的問題。街坊開發(fā)相對于以往地塊獨立開發(fā)模式，實現(xiàn)了空間一體化利用，發(fā)揮了空間的最大效益。

　　實施問題2：小街區(qū)的“私”與“公”——開發(fā)商的私利益VS市民的公權(quán)益

　　我們對于小街區(qū)的關(guān)注點多是在于街區(qū)的規(guī)模，是60米*60米還是80米*80米？究竟多大的尺度規(guī)?？梢员环Q作為“小街區(qū)”？其實數(shù)字并不重要，重要的是小街區(qū)范式所營造出的暢達(dá)、便利、活力、高效的城市氛圍。這種氛圍的打造依賴公共空間系統(tǒng)、地下空間系統(tǒng)和立體交通系統(tǒng)等各個公共系統(tǒng)的共同作用。在以往”大街區(qū)“建設(shè)模式下，關(guān)于公共系統(tǒng)的搭建多被框于一個個大街區(qū)范圍內(nèi)，建設(shè)主體明確，所以這在大街區(qū)發(fā)展背景下并沒有成為突出的問題。但在小街區(qū)建設(shè)的理念下，由不同開發(fā)主體導(dǎo)致的街區(qū)分散開發(fā)，將會嚴(yán)重影響到CBD未來的整體公共系統(tǒng)搭建。那么于政府而言難點在于小街區(qū)如何重新定義開發(fā)主體”公“與”私“的問題，如何避免各開發(fā)主體僅關(guān)注自己”私“領(lǐng)域的建設(shè)，而忽略了“公”領(lǐng)域的責(zé)任。

　　街坊開發(fā)優(yōu)勢2：政府管理高效化——街坊整體管控要求-剛彈結(jié)合的管控方式

　　政府可以以街坊為單位提出整體的管控指引要求。對于各街坊的劃分、功能配比、支路網(wǎng)控制等方面予以細(xì)化要求。整體采用剛性與彈性相結(jié)合的方式，既保障了公共環(huán)境，又提高政府面對市場調(diào)節(jié)的靈活度。剛性要求主要包括街坊的容積率、建筑總量的上限要求、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的功能比例、街坊的配套公共服務(wù)設(shè)施、主次干路網(wǎng)的等級與線位等。彈性控制要求包括支路網(wǎng)規(guī)劃、地下空間規(guī)劃、公共開放空間規(guī)劃等。剛性要求控制的重點在于街坊整體的開發(fā)建設(shè)總量、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的配比以及框架性路網(wǎng)的穩(wěn)定。彈性要求則是針對市場較多的不確定因素，提供更多的靈活性。這樣以街坊為單位的內(nèi)部平衡指引要求，避免了針對逐一地塊開發(fā)控制而無法及時應(yīng)對市場變數(shù)的問題，既能保證對于地區(qū)開發(fā)的主要導(dǎo)向，又能給與市場最大的靈活性，這樣大大提高了政府的管理效能。

　　實施問題3：小街區(qū)的“主業(yè)”與““副業(yè)”——主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向VS城市多樣性及活力

　　小街區(qū)的一大特點是土地的混合利用，它將分散的居住、交通、工作、游憩等城市基本功能復(fù)合聯(lián)系起來，目的是提高城市功能的多樣性以及增強城市活力。除此之外處于CBD的小街區(qū)，還肩負(fù)著如何引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重任，那么在功能混合的基礎(chǔ)上，如何保證CBD向著未來需要孵化和培育的產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，同時還可以保證城市的多樣性與活力以及如何平衡主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)功能與其他功能之間的配比。

　　此外更重要的一點是如何提高政府對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可控性。以往一次性出讓土地的開發(fā)模式導(dǎo)致政府的收入也是一次性的，政府失去了對于未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導(dǎo)調(diào)節(jié)能力。那么如何讓政府能夠保留一定規(guī)模的空間資源，為未來需要扶持的產(chǎn)業(yè)預(yù)留空間資源，這也成為政府首要考慮的問題。

　　街坊開發(fā)優(yōu)勢3：產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)剛性化——產(chǎn)業(yè)功能配比剛性要求-其他功能彈性配置

　　CBD地區(qū)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是首要任務(wù)。產(chǎn)業(yè)培育以街坊為單元，剛性規(guī)定待培育產(chǎn)業(yè)的功能比例，且這個比例相對于其他功能來說占絕對主導(dǎo)，以此來保證主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，其他功能則由開發(fā)主體彈性配置。街坊整體開發(fā)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，既保證了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又能為開發(fā)主體其他功能開發(fā)留有調(diào)節(jié)配置的空間。

　　實施問題4：小街區(qū)的“投入”與“產(chǎn)出”——公環(huán)境打造VS提供盈利性功能

　　小街區(qū)開發(fā)引入市場力量，開發(fā)主體必然首先滿足其自身發(fā)展前期資金投入，保證其投入與產(chǎn)出的平衡。那么政府需要掌握好一個價值天平，既能夠利用市場力量的能動性，促進(jìn)公共環(huán)境的打造，緩解政府自身的財政壓力，又可以提供盈利性功能以供開發(fā)主體平衡自身的投入與產(chǎn)出，實現(xiàn)可持續(xù)的開發(fā)建設(shè)。

　　街坊開發(fā)優(yōu)勢4：各方利益均衡化——市民利益-市場利益-政府利益

　　在開發(fā)實施過程中，為了保障公共系統(tǒng)的建設(shè)，同時為了緩解政府的資金壓力，引入市場力量成為一個最佳選擇。政府可以將公共系統(tǒng)建設(shè)的責(zé)任進(jìn)行分解，例如綠地、支路、地下空間、教育設(shè)施等分別捆綁給相應(yīng)街坊的開發(fā)主體進(jìn)行代建。對于開發(fā)主體因此而產(chǎn)生的追加成本，政府則可以通過地價調(diào)節(jié)、獎勵容積率、返還物業(yè)等政策杠桿予以適當(dāng)調(diào)節(jié)，依據(jù)開發(fā)主體對公共建設(shè)責(zé)任的貢獻(xiàn)度，給與不同程度的補償與獎勵。大型開發(fā)主體可以獨立承擔(dān)街坊內(nèi)的代建責(zé)任，那么其獎勵與補償也會相應(yīng)提高，而中小型開發(fā)主體則會視其經(jīng)濟(jì)實力，由若干主體共同承擔(dān)街坊內(nèi)的代建責(zé)任，成本可以共同分擔(dān)。以街坊為單元設(shè)立開放的門檻，設(shè)置均衡的利益分配規(guī)則，將會極大的調(diào)動市場積極性，推動CBD地區(qū)的建設(shè)發(fā)展。