城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)與新型城鎮(zhèn)化概念提出

　　城鎮(zhèn)化具有一定的階段性，在不同階段，其內(nèi)涵不斷變化。在改革初期，城鎮(zhèn)化帶有明顯的粗放型特征，重外延、輕內(nèi)涵。其核心任務(wù)是調(diào)集一切資源發(fā)展農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)人口的就地轉(zhuǎn)移。

　　外延的無(wú)序擴(kuò)張帶來(lái)嚴(yán)重的內(nèi)涵問(wèn)題。首先，小城鎮(zhèn)缺乏規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。效率低是小城鎮(zhèn)的一個(gè)先天缺陷。其次，最初的小城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力主要來(lái)自于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的市場(chǎng)力量，導(dǎo)致資源配置的失靈，無(wú)節(jié)制地消耗資源、破壞環(huán)境，以及對(duì)土地的掠奪式占用。這些缺陷注定早期的城鎮(zhèn)化模式具有過(guò)渡性質(zhì)，對(duì)它的調(diào)整就成為必然。這種調(diào)整至少包括如下幾方面的內(nèi)容。

　　第一，改變過(guò)去片面強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，重新認(rèn)識(shí)到大中型城市的作用，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性。2001年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年規(guī)劃》提出：“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用。”2002年十六大報(bào)告更是明確提出：“要堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。”

　　第二，改變過(guò)去片面強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張的做法，開(kāi)始注重城市與城鎮(zhèn)功能的完善。2007年十七大報(bào)告提出：“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。”當(dāng)然，城市與城鎮(zhèn)的功能定位不同，功能完善的內(nèi)涵也不相同，這進(jìn)一步涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整問(wèn)題。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的第一步，現(xiàn)已基本完成。第二步是農(nóng)村城鎮(zhèn)功能的完善與產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建，即城鎮(zhèn)城市化。與此同時(shí)，大中型城市要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與服務(wù)功能的升級(jí)，即城市現(xiàn)代化。后兩步是當(dāng)下工作的重點(diǎn)，它與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷一起，構(gòu)成了城鎮(zhèn)化內(nèi)涵轉(zhuǎn)變的核心。

　　第三，改變過(guò)去為城鎮(zhèn)化而搞城鎮(zhèn)化的教條思想，減少城鎮(zhèn)化的盲目性，注重從經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益全方位評(píng)價(jià)的角度，發(fā)揮城鎮(zhèn)化效益對(duì)城鎮(zhèn)化規(guī)劃的引領(lǐng)作用，不再像過(guò)去那樣顧此失彼。社會(huì)效益評(píng)價(jià)既包括對(duì)人的評(píng)價(jià)，也包括對(duì)物的評(píng)價(jià)。

　　第四，城鎮(zhèn)化的推動(dòng)力量從過(guò)去自下而上的自發(fā)力量，轉(zhuǎn)向?qū)⑹袌?chǎng)機(jī)制的自發(fā)力量與政府規(guī)劃的自覺(jué)力量有機(jī)結(jié)合起來(lái)。要保證城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的上述轉(zhuǎn)變，就不能像20世紀(jì)80年代那樣僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的自發(fā)力量來(lái)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)，要引入政府調(diào)節(jié)來(lái)克服市場(chǎng)失靈。實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)結(jié)合，而不是矯枉過(guò)正，已成為我國(guó)城鎮(zhèn)化內(nèi)涵轉(zhuǎn)變過(guò)程中，面臨的一個(gè)迫切課題。

　　上述內(nèi)涵轉(zhuǎn)變集中體現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化上。黨的十八大提出新型城鎮(zhèn)化概念，雖然仍沿襲城鎮(zhèn)化的提法，但此城鎮(zhèn)化已非彼城鎮(zhèn)化。它不是對(duì)20世紀(jì)80年代城鎮(zhèn)化的簡(jiǎn)單復(fù)歸，而是一種揚(yáng)棄，是城鎮(zhèn)化的升華版。

　　新型城鎮(zhèn)化與城市化仍存在重大區(qū)別

　　毫無(wú)疑問(wèn)，新型城鎮(zhèn)化與城市化概念具有共通性，特別在人的城市（鎮(zhèn)）化方面，二者的價(jià)值取向是一致的。正因如此，有人提出，為避免概念上的混亂，可以用城市化來(lái)代替城鎮(zhèn)化。我們認(rèn)為，這是不可取的，因?yàn)樾滦统擎?zhèn)化與城市化之間仍存在重大區(qū)別，特別是空間定位上的區(qū)別。

　　如前所述，城市化強(qiáng)調(diào)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)在城市的集聚。英法等老牌資本主義國(guó)家特別強(qiáng)調(diào)大城市的發(fā)展；后發(fā)的美德則強(qiáng)調(diào)中等城市的發(fā)展；再后來(lái)的日韓等國(guó)則強(qiáng)調(diào)大城市群的發(fā)展?？梢钥闯觯谶@個(gè)過(guò)程中，它們的空間定位都帶有明顯的城市偏向性。

　　新型城鎮(zhèn)化，則強(qiáng)調(diào)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)在地理空間上的均衡分布，它雖然擺脫了過(guò)去對(duì)小城鎮(zhèn)的片面依賴(lài)，但仍強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)扮演的重要角色。人口從農(nóng)村向城市的遷移、產(chǎn)業(yè)從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)換，是一個(gè)系統(tǒng)工程，在特殊條件下，可以有過(guò)渡的形式，城鎮(zhèn)就是農(nóng)村與城市之間的過(guò)渡帶。它符合中國(guó)的特點(diǎn)。在地理空間上，新型城鎮(zhèn)化已不再局限于人口從農(nóng)村向城市（鎮(zhèn)）的轉(zhuǎn)移，還強(qiáng)調(diào)它在城市與城鎮(zhèn)之間的均衡再分配。今天城市（鎮(zhèn)）的分類(lèi)調(diào)控思想就體現(xiàn)了這種取向：嚴(yán)格控制大城市的規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市，促進(jìn)人口和生產(chǎn)力的合理布局。這里農(nóng)村城市化和城鎮(zhèn)發(fā)展仍是一個(gè)重要的組成部分。

　　前述的城市偏向型的空間定位，也未必就適合于發(fā)達(dá)國(guó)家。20世紀(jì)，城市學(xué)家霍華德提出了著名的田園城市理論，強(qiáng)調(diào)城市要為健康的生活和工作而設(shè)計(jì)，它不能太大，最好為農(nóng)村所包圍……在當(dāng)時(shí)的資本主義國(guó)家，這種超前的理念只能算是一種夢(mèng)想。但在今天的中國(guó)，田園城市的理念正在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

　　注：（1）帶*為2011年數(shù)據(jù)。

　?。?）城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率指標(biāo)中，常住人口不含16周歲以下人員和在校學(xué)生。

　　（3）城鎮(zhèn)保障性住房：包括公租房（含廉租房）、政策性商品住房和棚戶(hù)區(qū)改造安置住房等。

　?。?）人均城市建設(shè)用地：國(guó)家《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為65.0—115.0平方米，新建城市為85.1—105.0平方米。

　　（5）城市空氣質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)：在1996年標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，增設(shè)了PM2.5濃度限值和臭氧8小時(shí)平均濃度限值，調(diào)整了PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值。

　　資料來(lái)源：《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》