PPP政策的“冷思考”

　　從時(shí)間上來看，2016年迎來PPP政策發(fā)布大潮。2014年，是我國PPP模式探路之年，PPP相關(guān)政策較少;2015年是各級(jí)政府和社會(huì)資本合作的元年，這一年，伴隨著改革的東風(fēng)，PPP政策密集出臺(tái);2016年伊始，為擺脫民間投資低迷困境，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)紛紛出臺(tái)政策穩(wěn)定民間投資，進(jìn)一步放寬民間資本市場準(zhǔn)入、加強(qiáng)和改善政府服務(wù)、營造公平競爭的投資環(huán)境。

　　從出臺(tái)部門看，財(cái)政部主導(dǎo)政策的推廣和實(shí)踐。政府部門各自為政，缺乏協(xié)調(diào)和合作，財(cái)政部門是推廣、實(shí)踐PPP模式的主要責(zé)任部門，絕大部分政策由財(cái)政部發(fā)布，政策主要內(nèi)容涉及對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政、稅收和金融支持。

　　從應(yīng)用領(lǐng)域看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域仍是主流，海綿城市、綜合走廊成為熱點(diǎn)。PPP政策主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，主要集中在對(duì)于污水和垃圾處理、公路、鐵路、軌道交通、供水供暖等以“使用者付費(fèi)”為特征的經(jīng)營性項(xiàng)目。2015年以來，政府要求以海綿城市和地下管廊建設(shè)為重點(diǎn)，突破基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，海綿城市和地下綜合走廊逐漸成為PPP政策熱點(diǎn)。

　　井噴時(shí)代的PPP政策簡析

　　PPP政策如何解讀?從項(xiàng)目流程來看，這事關(guān)PPP模式實(shí)施的各項(xiàng)過程。目前，國家推廣和運(yùn)用PPP模式的主要政策如表1所示，政策對(duì)PPP模式的使用項(xiàng)目范圍、操作過程、操作模式選擇、投融資方式、利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制均有較明確的界定。

　　使用范圍：

　　2014年9月，財(cái)政部《推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題》要求各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。

　　根據(jù)財(cái)政部2014年11月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》，投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。

　　2014年11月，國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》提出吸引社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)和水利工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源設(shè)施、信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)七大領(lǐng)域工程投資。

　　2014年12月，發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》指出PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐?、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

　　2015年5月，財(cái)政部、發(fā)改委和人民銀行共同發(fā)布《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》，明確在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，引導(dǎo)和鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式。

　　綜合來看，各部委政策界定的PPP模式具體使用范圍雖有所差異，但主要集中在市政工程、公共服務(wù)、水利、環(huán)保等領(lǐng)域。

　　操作過程：

　　《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》還規(guī)范了項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交各環(huán)節(jié)的操作指南。

　　發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》則界定了PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理過程，即項(xiàng)目儲(chǔ)備、項(xiàng)目遴選、伙伴選擇、合同管理、績效評(píng)價(jià)、退出機(jī)制。

　　2015年2月，財(cái)政部《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》規(guī)范了PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目發(fā)起、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力驗(yàn)證、合作伙伴選擇、收益補(bǔ)償機(jī)制確立、項(xiàng)目公司組建、合作協(xié)議簽署、績效評(píng)價(jià)等操作過程。

　　《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》要求建立健全制度規(guī)范體系，實(shí)施全生命周期管理，保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。進(jìn)一步完善操作指南，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導(dǎo)社會(huì)資本參與實(shí)施。

　　財(cái)政部《操作指南》和發(fā)改委《指導(dǎo)意見》對(duì)PPP項(xiàng)目操作過程的界定均有自己的想法，但大同小異，均為規(guī)范PPP操作流程服務(wù)。

　　操作模式選擇：

　　《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》界定了以下三種項(xiàng)目的操作模式選擇：

　　經(jīng)營性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交(BOOT)等模式推進(jìn)。

　　準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)等模式推進(jìn)。

　　非經(jīng)營性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)。

　　按照《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》文件，項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

　　從操作模式看，發(fā)改委的《指導(dǎo)意見》要求更為具體，明確劃分了經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目不同的操作模式選擇。而財(cái)政部《操作指南》則提供了更多的操作模式，在模式選擇上要求也更加全面。

　　投融資方式：

　　2015年4月，六部委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》不僅鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極參與前期項(xiàng)目投融資方案的制定，還鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為特許經(jīng)營項(xiàng)目提供財(cái)務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等金融服務(wù)。

　　國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》要求在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用。實(shí)行統(tǒng)一市場準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì);創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑;優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用;創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道;完善價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。

　　投融資方式是PPP項(xiàng)目的核心內(nèi)容，直接關(guān)系到利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立。然而，迄今我國還未有一部法律、政策或法規(guī)規(guī)定PPP項(xiàng)目中投融資模式的選擇，政府僅在招標(biāo)階段對(duì)資本結(jié)構(gòu)做出規(guī)定，現(xiàn)有的政策以創(chuàng)新融資模式多樣化為重點(diǎn)。

　　利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制：

　　①利益分配機(jī)制

　　《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》要求相關(guān)部門建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

　　《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，按照激勵(lì)相容原則科學(xué)設(shè)計(jì)合同條款，明確項(xiàng)目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報(bào)機(jī)制、退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等。引入價(jià)格和補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，充分考慮社會(huì)資本獲得合理收益。如單方面構(gòu)成違約的，違約方應(yīng)當(dāng)給予對(duì)方相應(yīng)賠償。建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為社會(huì)資本獲得合理回報(bào)創(chuàng)造條件。

　　2015年4月，財(cái)政部、環(huán)保部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》認(rèn)為在水污染防治領(lǐng)域形成以合同約束、信息公開、過程監(jiān)管、績效考核等為主要內(nèi)容，多層次、一體化、綜合性的PPP工作規(guī)范體系，能實(shí)現(xiàn)合作雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享、權(quán)益融合。建立和完善水污染防治領(lǐng)域穩(wěn)定、長效的社會(huì)資本投資回報(bào)機(jī)制。

　　《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》也要求通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定社會(huì)資本方在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。

　　②風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

　　根據(jù)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，政府將從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”，社會(huì)資本方作為具體實(shí)施者,承擔(dān)項(xiàng)目商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)并獲得投資回報(bào);按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

　　《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》確立了風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架：原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

　　我國現(xiàn)行政策法規(guī)在對(duì)政府方和社會(huì)資本方如何分配利益和風(fēng)險(xiǎn)方面還存在空白，最好是能通過特殊法律，形成合理的價(jià)格機(jī)制，確保項(xiàng)目的運(yùn)營。

　　PPP大熱后的政策訴求

　　總體而言，隨著我國PPP模式發(fā)展進(jìn)程的加快，PPP政策法規(guī)也不斷完善，加強(qiáng)了社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域的積極性，不僅為PPP模式的規(guī)范提供了保障，也為其進(jìn)一步發(fā)展奠定了實(shí)踐上的可行性。

　　但是，我國PPP方面的政策法規(guī)還停留在規(guī)范和推廣階段，并未像英國、加拿大等發(fā)達(dá)國家一樣，涉及到法律法規(guī)建設(shè)。當(dāng)前，我國PPP立法尚未完善，缺乏一套針對(duì)PPP的完整的法律法規(guī)體系，且現(xiàn)行法律效力不高，很多政策仍局限在部委規(guī)章層面，而制定完善的法律、法規(guī)是社會(huì)資本參與市政工程、公共服務(wù)、交通、環(huán)保、水利等領(lǐng)域投資的保障。發(fā)改委正在牽頭起草PPP領(lǐng)域的基本法——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，經(jīng)歷了8次修改后，特許經(jīng)營法案已起草完成，發(fā)改委法規(guī)司在會(huì)同有關(guān)部門研究完善立法草案后，爭取盡快上報(bào)國務(wù)院。

　　未來，在PPP創(chuàng)新和發(fā)展中，建議加快法律法規(guī)建設(shè)，推進(jìn)相關(guān)立法，填補(bǔ)政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域立法空白，著力解決政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題。同時(shí)注重制定法律、法規(guī)保障非政府主體的利益，規(guī)范政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系。然而，完善法律并不夠，還需建立多層次監(jiān)督管理體系，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，為PPP模式的健康發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境和穩(wěn)定的政策預(yù)期。