中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，但與此同時(shí)，中國(guó)人口的戶籍城鎮(zhèn)化并沒(méi)有跟上，只停留在39.9%的水平。“人的城鎮(zhèn)化”只先邁開(kāi)了其中一只腳，包括大量農(nóng)民工在內(nèi)的新移民，為城市的發(fā)展貢獻(xiàn)了勞力；但其所應(yīng)獲得的許多權(quán)利，卻還被排斥在城市基本公共服務(wù)之外。

　　日前在由清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院舉辦的一場(chǎng)學(xué)術(shù)論壇中，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵表示，城市規(guī)劃必須考慮人口結(jié)構(gòu)，考慮城市里的人─包括外來(lái)人口的就業(yè)空間、居住空間以及基礎(chǔ)設(shè)施的分配，從“人”出發(fā)。

　　住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長(zhǎng)孫安軍則指出，想讓城市規(guī)劃接地氣，就要考慮公眾的意圖，就需要建立公眾參與城市規(guī)劃的互動(dòng)機(jī)制，讓“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合；變“精英規(guī)劃”為“社會(huì)參與式規(guī)劃”。

　　被漠視的外來(lái)人口需求

　　與會(huì)者指出，縱觀人類歷史上的城市化進(jìn)程，土地的城市化與人的城市化，二者缺一不可。但在中國(guó)，許多城市一味擴(kuò)張城市邊界，大肆興建“新區(qū)”，但城市的公共服務(wù)機(jī)能卻不愿接納與新區(qū)面積相匹配的新人口，導(dǎo)致一些城市“新區(qū)”淪為“空城”“鬼城”。

　　針對(duì)此種現(xiàn)象，李鐵質(zhì)疑稱，很多城市新區(qū)的規(guī)劃面積都特別大，但要再去認(rèn)真地研究一下，規(guī)劃的新區(qū)目標(biāo)，距離現(xiàn)實(shí)究竟有多遠(yuǎn)？

　　他以廣州的南沙新區(qū)為例說(shuō)，該新區(qū)規(guī)劃面積為298平方公里，目標(biāo)人口300萬(wàn)人；但現(xiàn)在南沙新區(qū)已經(jīng)發(fā)展了20年，政府投入1400億-1500億元，實(shí)際人口只有幾十萬(wàn)。

　　在李鐵看來(lái)，規(guī)劃新區(qū)面積和城市發(fā)展時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮城市實(shí)際所能吸納的人口，以及這些人口實(shí)際產(chǎn)生的就業(yè)需求。但現(xiàn)在很多新區(qū)規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)依托與人口政策，實(shí)際上是自相矛盾的：新區(qū)想招商引資，引入大量的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，但另一方面又排斥外來(lái)人口，尤其是低收入人口，“在這種發(fā)展模式下，城市就出現(xiàn)了問(wèn)題”。

　　李鐵舉例說(shuō)，“我們研究北京十三五規(guī)劃的時(shí)候，提出要發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，那么如何嚴(yán)格控制人口？你要控制人口，你知道高技術(shù)產(chǎn)業(yè)是什么樣的發(fā)展模式嗎？是勞動(dòng)密集型的。你到中關(guān)村，到上地看，這種地方怎么控制人口？”。

　　李鐵還列出一組數(shù)據(jù)稱，中國(guó)目前城市人口有7.6億，按每年1.3%的增長(zhǎng)率計(jì)算，到2020年城市人口將達(dá)8億人，2030年達(dá)到9億人。隨之而來(lái)的問(wèn)題是，“9億人口包括外來(lái)人口，我們給他們提供什么樣的城市空間？他們居住在這里到底怎么樣生活，怎么樣就業(yè)”。

　　比如，“北京的房?jī)r(jià)3萬(wàn)、5萬(wàn)（每平米/元）”，那么低收入人口應(yīng)該住在哪里？城市能否為這部分群體提供居住的空間。再如，是不是該給農(nóng)民工、外來(lái)人口等群體，配備相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。

　　李鐵表示，目前大量的城市規(guī)劃，都把城市理解成“精英型”城市，“按照精英的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)劃我們的城市”。但實(shí)際上，城市的新增人口中有很多外來(lái)人口，未來(lái)大量農(nóng)民還要進(jìn)城，但現(xiàn)在中國(guó)縣級(jí)以上的城市大多不具備包容性。

　　城市規(guī)劃如何“自下而上”

　　當(dāng)前，中國(guó)城市規(guī)劃對(duì)“人”的忽略，不僅體現(xiàn)于對(duì)外來(lái)就業(yè)人口的生活空間、公共服務(wù)設(shè)施需求往往考慮不足；而且，城市居民在城市規(guī)劃制定的過(guò)程中，也沒(méi)有充分的話語(yǔ)權(quán)。

　　“我們的‘參與’，以前就是公開(kāi)公示。規(guī)劃成果出了之后，大家提出意見(jiàn)；批準(zhǔn)之后，告訴大家這個(gè)規(guī)劃批準(zhǔn)了”，“規(guī)劃編制的全過(guò)程并沒(méi)有公眾參與，尤其是在規(guī)劃前期沒(méi)有參與”。孫安軍坦言。

　　2015年年底，距離1978年的全國(guó)城市工作會(huì)議召開(kāi)37年之后，中央城市工作會(huì)議在北京召開(kāi)。當(dāng)時(shí)便有不少規(guī)劃業(yè)界人士認(rèn)為，中國(guó)城市發(fā)展的思路，或?qū)⒂瓉?lái)轉(zhuǎn)折。在2015年的中央城市工作會(huì)議中，要統(tǒng)籌“政府、社會(huì)、市民”等三大主體，“鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)、管理”的思路被高調(diào)提出。

　　但具體到實(shí)踐中，為何在城市空間規(guī)劃過(guò)程中，保證公眾參與的權(quán)利如此之難？北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系教授吳必虎認(rèn)為，城市發(fā)展是依托土地，而城市土地都?xì)w由國(guó)家控制的集體所有。政府在征地、決定土地使用時(shí)，說(shuō)是為了公共利益，但居民沒(méi)有相應(yīng)的土地權(quán)利，且他們?cè)诔鞘幸?guī)劃過(guò)程中的利益也得不到保護(hù)，“這是自下而上無(wú)法開(kāi)展的原因”。

　　北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)袁昕則告訴財(cái)新記者，讓公眾、企業(yè)自下而上地參與城市規(guī)劃的編制，影響城市規(guī)劃的決策，需要建立聯(lián)接“上”和“下”的溝通途徑，多方共同對(duì)城市的發(fā)展負(fù)責(zé)。

　　特別是當(dāng)城市外緣擴(kuò)張、將過(guò)往的工業(yè)用生產(chǎn)用地塊納為新的居住區(qū)、商務(wù)區(qū)和生活區(qū)時(shí)，袁昕說(shuō)，外來(lái)的設(shè)計(jì)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)未必能夠非常清楚這個(gè)地塊的過(guò)往使用歷史。對(duì)于一個(gè)地塊的環(huán)境影響因子、污染數(shù)據(jù)，規(guī)劃團(tuán)隊(duì)主要也只能依賴當(dāng)?shù)卣嬷臄?shù)據(jù)。此時(shí)，如果周邊居民能更多地參與對(duì)土地用途、建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃，就更有機(jī)會(huì)防止規(guī)劃使用不洽當(dāng)?shù)那闆r發(fā)生。