美國城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)

　　雖然美國創(chuàng)造了人類城鎮(zhèn)化歷史上的輝煌成就，但美國也在不斷反思和調(diào)整城市規(guī)劃理念，其在城鎮(zhèn)化及城市發(fā)展中的一些教訓(xùn)，也值得我們深刻反思、引以為戒。

　　一是城市郊區(qū)化低密度無限擴(kuò)張?jiān)斐赏恋刭Y源浪費(fèi)。二戰(zhàn)以后，美國高速公路快速發(fā)展，市郊之間通勤率大幅提高，同時(shí)實(shí)行了鼓勵(lì)居民到郊區(qū)定居的住宅抵押貸款保險(xiǎn)和補(bǔ)貼制度，形成了“鄉(xiāng)村住宅區(qū)”和“遠(yuǎn)郊多功能購物中心”的開發(fā)模式，導(dǎo)致大量低層、低密度住宅沿公路向郊區(qū)發(fā)展，城市大規(guī)模“攤大餅”式、非集約化向郊區(qū)擴(kuò)張，不僅造成了交通擁堵、空氣污染，也大幅增加了能耗和土地資源浪費(fèi)。

　　二是城市中心區(qū)出現(xiàn)空洞化。都市蔓延、郊區(qū)迅速擴(kuò)張的另一個(gè)表現(xiàn)就是中心城市發(fā)展緩慢。由于城市功能向郊區(qū)分散、產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)外遷，郊區(qū)取代城市成為了經(jīng)濟(jì)增長的中心，大大削弱了城市發(fā)展的基礎(chǔ)，出現(xiàn)了城市破舊建筑集中的大片衰敗“灰區(qū)”，市中心經(jīng)濟(jì)空洞化，呈現(xiàn)出頹敗的景象。

　　三是公共交通發(fā)展不盡平衡。美國的出行方式主要以私人汽車為主，公共交通系統(tǒng)發(fā)展不盡平衡。城市郊區(qū)化現(xiàn)象比較普遍，不利于形成有效的公交系統(tǒng)。公共交通在低密度的社區(qū)運(yùn)行效率低下，由于缺少足夠的乘客，公共交通難以得到政府在政策和財(cái)政上更大的支持，致使公交服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步下降，使得更多的人轉(zhuǎn)向私人交通，由此形成另一種不良循環(huán)。

　　四是城市管理出現(xiàn)協(xié)調(diào)阻滯。美國大都市區(qū)內(nèi)中心城市和郊區(qū)失衡發(fā)展，大量中產(chǎn)階級(jí)住戶遷往郊區(qū)，加速了權(quán)力重心的轉(zhuǎn)移和地方治理的分散化。各大都市區(qū)內(nèi)的郡、鎮(zhèn)、市和學(xué)區(qū)等互不隸屬，各自擁有獨(dú)立的決策權(quán)，大都市、城市、小城鎮(zhèn)和學(xué)區(qū)之間管理協(xié)調(diào)很難。由于郊區(qū)化無序擴(kuò)張和大都市管轄權(quán)的分散化、碎片化，協(xié)調(diào)起來很難，中心城市無法控制郊區(qū)的發(fā)展和維護(hù)自身地位，出現(xiàn)了管理分割、各自為政、協(xié)調(diào)協(xié)作阻滯等問題。

　　五是能源資源消耗巨大。工業(yè)革命后的美國走向拋棄型社會(huì)——產(chǎn)品趨向短期甚至一次性使用。20世紀(jì)以來，美國城鎮(zhèn)化最顯著的特征之一，就是城市郊區(qū)化的土地低密度開發(fā)擴(kuò)張，這是以巨大的能源消耗為代價(jià)的。美國人過多地占有人類的礦產(chǎn)資源，人口僅占世界的6%，卻消耗了全球35%的資源。

　　美國城鎮(zhèn)化的啟示與借鑒

　　縱觀中美兩國，城市的體量和數(shù)量都很大。美國是世界上城鎮(zhèn)化最發(fā)達(dá)的國家，中國是世界上城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的國家；美國城市化因大量移民而迅速擴(kuò)張，中國的城鎮(zhèn)化靠大批非農(nóng)人口進(jìn)城迅速發(fā)展。盡管中美兩國在城鎮(zhèn)化發(fā)展上選擇了不同的道路，但是兩國在發(fā)展過程中面臨的很多問題都是相同的。美國城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)我們推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的借鑒意義。

　　一是擯棄汽車導(dǎo)向的城市規(guī)劃是必然選擇。汽車導(dǎo)向的城市化是美國城市發(fā)展的典型特征。新城市主義代表人物安德爾斯·杜阿尼（AndresDuany）曾指出，上世紀(jì)40年代美國聯(lián)邦住房管理局實(shí)施的新的社區(qū)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及聯(lián)邦高速公路項(xiàng)目，促成了一種依賴汽車、缺少社會(huì)交往和城市美德的城市住宅結(jié)構(gòu)。他批評(píng)現(xiàn)代主義的城市規(guī)劃缺少人性的考慮，而我國目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也在慢慢陷入其舊有的窠臼。汽車已開始主導(dǎo)并占據(jù)人們生活的主體，城市空間讓位于汽車，城市規(guī)劃不是規(guī)劃汽車和公路以適應(yīng)我們的生活，而是人們必須規(guī)劃自己的生活以適應(yīng)汽車。一個(gè)城市的土地、資源、環(huán)境等的承載力是有限的，無限制購買、使用小汽車，同時(shí)又希望不擁堵、無污染、環(huán)境良好，這只能是幻想。被動(dòng)應(yīng)對(duì)，僅靠建設(shè)寬馬路、高架橋，難以解決城市交通問題。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》強(qiáng)調(diào)，要把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規(guī)劃全過程。城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強(qiáng)度和保護(hù)性空間。

　　二是高效、集約、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化需要新的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。我國的城鎮(zhèn)化過程，與美國的郊區(qū)化進(jìn)程雖然不盡相同，但在城市密度和土地利用方式上仍有一定的相似性。我國新興城鎮(zhèn)的發(fā)展，往往伴隨著更為低密度的住宅的蔓延和更為多樣化的郊區(qū)土地利用方式。很多城市，特別是新興城市，道路網(wǎng)絡(luò)大都以主干道為主，路網(wǎng)密度嚴(yán)重不足、稀疏的層次結(jié)構(gòu)突出、車優(yōu)先于人的弊病十分明顯。世界銀行發(fā)表的研究顯示，巴黎每平方公里有133個(gè)十字路口、東京有211個(gè)，新建設(shè)的北京北部只有14個(gè)、上海浦東新區(qū)也僅17個(gè)。有關(guān)研究測(cè)算，未來15年，中國的城市化將在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入約5.3萬億美元，但如果通過一系列市場(chǎng)化改革抑制城市低密度無序擴(kuò)張，更高效、密集、集約的城市化，可以在基礎(chǔ)設(shè)施支出上節(jié)省約1.4萬億美元，相當(dāng)于2013年全國GDP的15%。因此，當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需求是，應(yīng)盡快制定更明晰的、具有直接約束力的、差異化分明的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃設(shè)計(jì)的新規(guī)范和新標(biāo)準(zhǔn)。

　　三是公共交通應(yīng)作為解決城市擁堵的主導(dǎo)方向。交通擁堵是全世界所有大城市的通病，紐約是世界城市中交通最繁忙的城市之一，但是交通擁堵情況卻比首都華盛頓、洛杉磯和舊金山等大城市要好。紐約市治理交通擁堵的實(shí)踐表明，發(fā)展公共交通、減少道路車輛，采取切實(shí)可行的疏導(dǎo)措施，就有可能解決難題。自1811年以來，紐約市的城市規(guī)劃經(jīng)歷了3次大更新，但大力發(fā)展快捷便利的公共交通，始終是紐約市的一項(xiàng)長期政策。紐約公共交通系統(tǒng)客流量4倍于首都華盛頓和洛杉磯的總和，紐約地鐵是全球最大也是最老的地鐵系統(tǒng)之一，始建于1869年，經(jīng)過100多年的發(fā)展，逐漸形成了總長度為1355公里、24條地鐵線、468個(gè)?？空军c(diǎn)的龐大系統(tǒng)，這些線路與地面公共汽車聯(lián)合組成了覆蓋全市的公共交通網(wǎng)絡(luò)。市內(nèi)設(shè)有公共汽車專用車道，以保障公共汽車通行無阻。很多地鐵和公交線路都是一年365天、全天24小時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)。紐約人不以擁有私家車為榮，全美國總共有2億多輛汽車，人均汽車擁有率約84％，而紐約市是全美國唯一的半數(shù)以上家庭沒有汽車的城市，曼哈頓區(qū)甚至75％以上的家庭都沒有汽車。

　　四是創(chuàng)新城市管理體制是城鎮(zhèn)化的有力保障。美國的城市行政管理模式比較獨(dú)特，采取的是類似公司治理結(jié)構(gòu)的管理模式，全美將近一半的中等以上城市設(shè)立市政理事會(huì)（委員會(huì)）管理城市，行政管理機(jī)構(gòu)精簡，行政成本低、效率高，城市管理具有整體性，城市建設(shè)規(guī)劃與管理合一，管理職能與層次簡單分明、職責(zé)清楚。我們應(yīng)注重學(xué)習(xí)和借鑒美國這種管理模式，實(shí)施城市管理體制綜合改革，消除城市管理?xiàng)l塊分割的弊病，遵循市場(chǎng)規(guī)律、完善城市治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，提升城市社會(huì)治理水平，創(chuàng)新城鎮(zhèn)治理方式和管理體制，為新型城鎮(zhèn)化提供有力保障。

　　五是加快中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。美國早期的區(qū)域間城鎮(zhèn)發(fā)展和人口分布也極不均衡，城鎮(zhèn)和人口主要分布在東部地區(qū)。后來在交通和新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)下，各區(qū)域城鎮(zhèn)和人口逐漸取得均衡。這一方面促進(jìn)了西部和南部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面也解決了美國區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、不均衡及收入差距大等問題。由于受經(jīng)濟(jì)資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的影響，我國東中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展很不平衡，東中部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，西部地區(qū)大城市很少，中小城鎮(zhèn)的規(guī)模也很小，呈現(xiàn)出明顯的東高西低特征。目前，東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.2%，而中部、西部地區(qū)分別只有48.5%、44.8%。西部地區(qū)城市發(fā)育明顯不足，導(dǎo)致人口長距離大規(guī)模流動(dòng)、資源大跨度調(diào)運(yùn)，極大地增加了經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展的成本。同時(shí)，也導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展差距、收入差距不斷拉大，影響了西部穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)。李克強(qiáng)總理在2014年政府工作報(bào)告中指出，今后一個(gè)時(shí)期，要著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問題，其中，通過加快中西部地區(qū)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。如何加快中西部城鎮(zhèn)建設(shè)，使城鎮(zhèn)化發(fā)展更加協(xié)調(diào)，在中西部一些發(fā)展條件較好的地區(qū)，加快培育新的城市群、形成新的增長極，值得我們認(rèn)真謀劃和研究。