《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立國家公園體制”重大改革任務(wù)，這是對我國自然文化遺產(chǎn)保護管理的重大決策部署和體制機制創(chuàng)新。根據(jù)改革工作部署，經(jīng)中央批準，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等13個部門于2015年1月聯(lián)合印發(fā)《建立國家公園體制試點方案》，決定在北京等9省市開展為期3年的試點工作，選取國家級風景名勝區(qū)等區(qū)域先行先試，探索中國特色的國家公園體制建設(shè)經(jīng)驗和模式。因此，開展國家風景名勝區(qū)制度與建立國家公園體制比較分析，對落實中央改革要求、明確改革方向和重點、指導試點有序開展、加快國家公園體制建設(shè)具有積極的現(xiàn)實意義和重要的支撐作用。

　　國際對國家公園保護與利用并重之屬性“趨一致”

　　國家公園起源于美國，以1872年黃石國家公園的建立為標志。國際上對國家公園尚無被普遍采用的定義或標準。目前，全球歷史最長、規(guī)模最大的環(huán)保組織——世界自然保護聯(lián)盟（IUCN），對保護地分類和國家公園的界定比較有代表性。IUCN按照保護嚴格程度、人類活動參與程度等因素將保護地大致劃分為6大類，分別是嚴格自然保護區(qū)/荒野保護區(qū)、國家公園、自然歷史遺跡或地貌、棲息地/物種管理區(qū)、陸地/海洋景觀保護區(qū)、自然資源可持續(xù)利用保護區(qū)。其中，嚴格自然保護區(qū)/荒野保護區(qū)定位于最嚴格的保護，其余類型則定位于保護基礎(chǔ)上的合理利用。

　　IUCN的保護地分類標準，對世界各國保護地體系建設(shè)具有一定的指導和借鑒意義。各國基于自身政治體制、自然生態(tài)本底、歷史文化發(fā)展等方面的情況，在保護地體系建設(shè)上一定程度地借鑒了IUCN的分類標準。

　　綜合多數(shù)國家的功能定位和管理策略看，國家公園作為保護地體系的一個類型，既不同于自然保護區(qū)和荒野保護區(qū)，也不同于一般意義的旅游景區(qū)。它承擔著保護與游憩雙重功能，以自然文化遺產(chǎn)整體保護和服務(wù)公眾適度游憩利用為基本策略，通過較小范圍的適度利用，實現(xiàn)更大范圍的有效保護；既排除與保護目標相抵觸的利用方式，達到保護遺產(chǎn)資源原真性、完整性的目的，又為公眾提供旅游、科研、教育、娛樂的機會和場所。

　　在我國，法定保護地包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文物保護單位和歷史文化名城名鎮(zhèn)名村三大類。研究認為，三大類法定保護地體系的制度設(shè)計科學合理，設(shè)立目的、保護重點、功能定位和管理要求各有側(cè)重、相互補充。

　　一是自然保護區(qū)。設(shè)立依據(jù)是《自然保護區(qū)條例》，定位于最嚴格的保護，側(cè)重于瀕危珍稀物種、典型自然生態(tài)系統(tǒng)等的強制性保護及科學研究，嚴格限制旅游活動和其他利用，基本對應于IUCN劃分的最嚴格保護的保護地類型。

　　二是風景名勝區(qū)。設(shè)立依據(jù)是《風景名勝區(qū)條例》，定位于保護基礎(chǔ)上適度利用和國民游憩，側(cè)重于自然生態(tài)及典型自然人文景觀在保護與利用上的協(xié)調(diào)和平衡，與國外國家公園的設(shè)立目的、功能定位比較一致，基本對應于I鄄UCN劃分的國家公園類型。

　　三是文物保護單位和歷史文化名城名鎮(zhèn)名村。設(shè)立依據(jù)是《文物保護法》和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》，定位于文化類遺產(chǎn)保護和展示利用。

　　除此之外，還存在相關(guān)部門依據(jù)本部門規(guī)章或者規(guī)范性文件設(shè)立的各類保護地或旅游區(qū)域，如森林公園、濕地公園、沙漠公園、地質(zhì)公園、水利風景區(qū)、考古遺址公園、海洋公園、A級旅游景區(qū)等。這些非法定類型體系與法定體系的交叉重合設(shè)立問題比較突出。

　　國家風景名勝區(qū)制度與國家公園體制“很接近”

　　我國風景名勝區(qū)制度建立于20世紀80年代，以1982年國務(wù)院審定公布第一批44處國家級風景名勝區(qū)（原名為國家重點風景名勝區(qū)）為標志。在風景名勝區(qū)制度創(chuàng)設(shè)之初，借鑒了國外國家公園的理念、制度和經(jīng)驗，經(jīng)30多年的建設(shè)與發(fā)展，充分體現(xiàn)了作為中國特色國家公園的核心理念和基本特征。研究和實踐表明，我國風景名勝區(qū)體制與國外國家公園體制比較接近，特別是國務(wù)院批準設(shè)立的國家級風景名勝區(qū)在設(shè)立目的、資源代表性、保護目標、功能定位、管理制度與模式等方面與國外國家公園具有很多共性。

　　一是共同的國家代表性。國際上一般將國土范圍內(nèi)價值最高、具有觀賞功能的自然遺產(chǎn)資源，由中央或聯(lián)邦政府劃定為國家公園，進行嚴格保護、利用和管理。我國國家級風景名勝區(qū)的設(shè)立由省級人民政府報國務(wù)院批準，既體現(xiàn)了國家代表性，又保障了設(shè)立的嚴肅性和權(quán)威性。國務(wù)院目前已批準設(shè)立的225處國家級風景名勝區(qū)，集中了國土范圍內(nèi)最珍貴的自然遺產(chǎn)資源，基本覆蓋了國土空間各類自然地理區(qū)域和重要資源類型，是國土資源的精華和杰出代表，具有突出的國家代表性。我國現(xiàn)有47處世界遺產(chǎn)地，包含了39處國家級風景名勝區(qū)。這些風景名勝區(qū)的資源具有全球突出普遍價值，是全球同類資源的杰出代表和最佳范例。

　　二是功能定位和目標比較接近。我國風景名勝區(qū)堅持“科學規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴格保護、永續(xù)利用”的工作方針，強調(diào)保護與利用的協(xié)調(diào)平衡，即在嚴格保護的基礎(chǔ)上，通過科學規(guī)劃進行小范圍的適度利用，既服務(wù)于遺產(chǎn)資源保護和科學研究，又服務(wù)于科普教育、文化展示、公眾游覽和休閑度假，與國外國家公園具有高度一致性。