促進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的同步協(xié)調(diào)發(fā)展

　　與發(fā)達國家相比，我國城市化不僅比例低，還滯后于工業(yè)化。工業(yè)化與城市化不同步，人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，產(chǎn)城融合不緊密，導致在生產(chǎn)污染尚未得到完全治理的情況下，生活污染由于城市環(huán)境基礎(chǔ)設施建設的落后而大量滯留，以至于生產(chǎn)污染與生活污染在城市范圍內(nèi)疊加起來，極大地增加了環(huán)境風險。

　　基于此，城市環(huán)境總體規(guī)劃在限定城市發(fā)展上限、框定城市承受底線的同時，還對其他城市發(fā)展路徑，科學核算環(huán)境容量，利用工程增容、結(jié)構(gòu)增容、管理增容、科技增容與交易增容等手段增加環(huán)境容量，為工業(yè)化留足空間，為城市化創(chuàng)造條件。之所以這樣，是因為沒有城市化配合的工業(yè)化是弱化的，而沒有工業(yè)化支撐的城市化是虛化的，不能單純?yōu)榱颂岣叱鞘谢识岣叱鞘谢?。只有合理利用環(huán)境容量，深挖城市發(fā)展?jié)摿?，才能以工業(yè)化帶動城市化，以城市化促進工業(yè)化，實現(xiàn)工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，在沈陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)環(huán)境總體規(guī)劃的編制過程中，鑒于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以工業(yè)發(fā)展為核心、城市人口較少的特點，編制小組選擇工業(yè)化作為主要突破口，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度入手，針對沈陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的資源環(huán)境承載力，依據(jù)環(huán)境風險及環(huán)境風險紅線，提出準入負面清單，為后續(xù)入?yún)^(qū)企業(yè)提供指引，更為經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)、框定邊界、解除后患。

　　分析資源環(huán)境承載力以界定城市發(fā)展目標

　　拒絕趨同化的城市化發(fā)展模式

　　縱觀全國各個城市的發(fā)展規(guī)劃，不難發(fā)現(xiàn)，“國際大都市”、“世界大都市”等成為諸多城市競相發(fā)展的目標，其中不乏生態(tài)較為敏感的城市。在國際化大都市發(fā)展目標的指引下，寬馬路、大廣場、新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等攤大餅式的城市化建設在全國若干個城市不斷復制。城市定位不準，城市發(fā)展目標盲目，城市化發(fā)展模式趨同，使得城市化本身就成為生態(tài)文明建設的桎梏。脫離實際建設，國際大都市最終只能造成資源環(huán)境約束趨緊，承載力報警，城市環(huán)境質(zhì)量不佳。

　　基于此，城市環(huán)境總體規(guī)劃分析城市的資源環(huán)境承載力，以界定差異化的城市發(fā)展目標。對于資源環(huán)境約束趨緊的部分東部城市，城市環(huán)境總體規(guī)劃重在解決過去幾十年工業(yè)化與城市化發(fā)展累積下的污染存量，如浙江省嘉興市。而對于資源環(huán)境承載力較強的中西部地區(qū)，城市環(huán)境總體規(guī)劃重在挖掘城鎮(zhèn)化潛力，以此促進落后地區(qū)工業(yè)化與城市化的共同發(fā)展，如黑龍江省伊春市。

　　厘清生態(tài)安全格局以定義城市空間發(fā)展形態(tài)

　　引領(lǐng)城市總規(guī)與土地利用總規(guī)的生態(tài)化與綠色化

　　城市化對生態(tài)安全的影響具有兩面性：一方面，城市化發(fā)展為生態(tài)安全水平的實現(xiàn)提供基礎(chǔ)；另一方面，快速城市化又會使大量的資源消耗殆盡，從而對生態(tài)安全造成極大破壞，嚴重威脅區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。因此，隨著人類城市化活動的加劇，發(fā)揮和利用城市化為生態(tài)安全帶來的正面效應，減緩和應對城市化帶來的負面效應迫在眉睫。

　　基于此，城市環(huán)境總體規(guī)劃優(yōu)化區(qū)域景觀結(jié)構(gòu)，構(gòu)建生態(tài)安全格局，保育和恢復必要的區(qū)域生態(tài)，以此定義城市空間發(fā)展形態(tài)，應對和預防城市化快速發(fā)展帶來的各種生態(tài)問題。

　　同時，生態(tài)安全格局的厘清也成為城市空間規(guī)劃改革的突破口。過去，以城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃為主體的城市規(guī)劃，以加法思維對城市發(fā)展做出擴張性規(guī)劃。而城市環(huán)境總體規(guī)劃則是以減法思維對城市發(fā)展邊界做出限定，對城市空間優(yōu)化提出規(guī)范?？梢姡嘁?guī)合一并不是城市環(huán)境總體規(guī)劃與其他規(guī)劃的簡單并集，更不是狹隘的交集，城市環(huán)境總體規(guī)劃是城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的預警線。

　　完善環(huán)境公共服務體系以提高城市管理水平

　　建設具有人文關(guān)懷的新型城鎮(zhèn)化

　　我國城市化發(fā)展的另一個突出問題是城市管理服務水平不高，城市病日益突出。一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重城市建設、輕管理服務，交通擁堵問題嚴重，公共安全事件頻發(fā)，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，外來人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差。這些不僅會給環(huán)境帶來諸多風險隱患，還使得剛進城的人口缺乏對城市文化的認同。

　　鑒于此，在城市環(huán)境總體規(guī)劃編制過程中，試點城市人民政府積極建立起部門協(xié)作機制，征求各有關(guān)部門的意見，對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，舉行聽證會，充分聽取公眾的意見。例如，在福州市城市環(huán)境總體規(guī)劃的編制中，編制小組就廣泛聽取社會公眾對城市發(fā)展的愿望與訴求，結(jié)合公眾需求與政府能力，通過提供發(fā)展較為均衡、服務方便可及、群眾比較滿意的環(huán)境基本公共服務，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展保駕護航。

　　城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點工作啟動短短幾年來，已經(jīng)在上述多方面深深改變著試點城市的新型城市化發(fā)展，這些改變是由淺入深、由表及里、由近至遠的。從表面看，城市環(huán)境總體規(guī)劃為城市發(fā)展多建了幾個垃圾處理場，但實質(zhì)上，這是對新型城鎮(zhèn)化中公眾健康與環(huán)境權(quán)利的強調(diào)與響應。從表面看，城市環(huán)境總體規(guī)劃趕走了幾個負面清單企業(yè)，但實質(zhì)上，這是對后續(xù)企業(yè)選址決策的正面引導。從表面看，城市環(huán)境總體規(guī)劃利用環(huán)境容量核算為城市未來發(fā)展畫了張圖，但實質(zhì)上，有差距才有動力，這是對工業(yè)化與城市化發(fā)展的極大鞭策。

　　城市環(huán)境總體規(guī)劃之所以能對新型城市化發(fā)揮如此驚人的效能，與其減法戰(zhàn)略密不可分。不同城市的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等不同，是在從不同角度告訴人們能做什么、要做什么，而城市環(huán)境總體規(guī)劃不同，則告訴人們不能做什么、不要做什么。與其他規(guī)劃的加法戰(zhàn)略相比，城市環(huán)境總體規(guī)劃減法戰(zhàn)略的標準更加統(tǒng)一、要求更加直接、監(jiān)管更加容易。這使得城市環(huán)境總體規(guī)劃成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中每個主體的行為約束，也變?yōu)槌鞘邪l(fā)展的先決條件，更是其他規(guī)劃實現(xiàn)激勵相容的前提。這就是城市環(huán)境總體規(guī)劃發(fā)揮積極效能的根源。（作者單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學）