北京的發(fā)展日新月異，但人口資源環(huán)境壓力也日益嚴(yán)峻。2014年初，在北京轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵期，習(xí)近平總書記考察北京，對(duì)做好北京發(fā)展和管理工作，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展做出了重要指示?？倳浀闹甘揪褪俏覀兊墓ぷ骶V領(lǐng)，更好破解首都發(fā)展難題的大幕拉開了。本市從規(guī)劃入手，迅速開展了《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》修改工作。全國政協(xié)委員、市規(guī)劃委主任黃艷就修改中的重點(diǎn)和亮點(diǎn)進(jìn)行了解析。

　　本次總規(guī)修改有哪些亮點(diǎn)

　　黃艷介紹，此次總規(guī)修改，將以往“靜態(tài)藍(lán)圖式”的以增長(zhǎng)擴(kuò)張為主的規(guī)劃，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;動(dòng)態(tài)評(píng)估式”的“戰(zhàn)略加實(shí)施”的規(guī)劃，以保持總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的宏觀指導(dǎo)作用。

　　建設(shè)用地堅(jiān)決做“減法”

　　以人口資源環(huán)境承載能力為底線，倒逼城市功能調(diào)整、規(guī)?？刂啤⒔Y(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升。也就是說，以人口控制目標(biāo)和水資源、大氣、綠色空間等資源環(huán)境承載能力作為剛性約束條件，反算確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度的控制目標(biāo)——在現(xiàn)狀建設(shè)用地的基礎(chǔ)上“瘦身減量”。為了實(shí)現(xiàn)減量目標(biāo)，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，通過嚴(yán)格控制新增用地，騰退低效建設(shè)用地尤其是集體建設(shè)用地，挖潛存量用地。

　　確定統(tǒng)一的城市發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)

　　以往，由于角度、出發(fā)點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致不同規(guī)劃的指標(biāo)存在矛盾和沖突的現(xiàn)象，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口控制、建設(shè)用地增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)指標(biāo)往往各說各話，發(fā)展目標(biāo)難以一致。此次總規(guī)修改以確定核心指標(biāo)為契機(jī)，重點(diǎn)研究各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)之間的關(guān)系和規(guī)律，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及正在編制的生態(tài)環(huán)境總體規(guī)劃進(jìn)行充分銜接，確定了統(tǒng)一的城市發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)。

　　城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變

　　一方面，要改變長(zhǎng)期以來對(duì)集體建設(shè)用地缺乏管控的局面，徹底遏制城市“攤大餅”無序蔓延的狀況。黃艷說，集體建設(shè)用地的快速增長(zhǎng)、粗放蔓延是導(dǎo)致總建設(shè)用地規(guī)模大、增長(zhǎng)快，城鄉(xiāng)建設(shè)用地約束性指標(biāo)突破的主要原因，也是城市“攤大餅”蔓延的主要因素。因此，要提出集體建設(shè)用地分區(qū)域、分階段的調(diào)控規(guī)模，確定規(guī)劃布局的原則和用地標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)研究配套完善相關(guān)實(shí)施政策和監(jiān)管機(jī)制框架，強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增和低效集體建設(shè)用地騰退改造的統(tǒng)籌實(shí)施。

　　另一方面，加強(qiáng)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，解決農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的問題。

　　京津冀“規(guī)劃一張圖”

　　此次總規(guī)修改，與河北、天津等地規(guī)劃部門加強(qiáng)合作，提出了構(gòu)建京津冀分工合理的多中心網(wǎng)絡(luò)和城鎮(zhèn)走廊的初步思路，明確北京對(duì)接區(qū)域發(fā)展的重點(diǎn)方向。其中重點(diǎn)是加強(qiáng)北京與周邊地區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌，組織初步建立“京津冀空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)”，促進(jìn)形成京津冀區(qū)域“規(guī)劃一張圖”，為構(gòu)建科學(xué)合理的區(qū)域城鎮(zhèn)群功能體系、生態(tài)安全格局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打好基礎(chǔ)。

　　全市劃分為生態(tài)紅線區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和緩沖區(qū)

　　此次總規(guī)修改，將“劃定城市增長(zhǎng)邊界”和“生態(tài)保護(hù)紅線”作為一項(xiàng)核心內(nèi)容，通過“兩線”劃定，將全市劃分為生態(tài)紅線區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和緩沖區(qū)，并同步研究明確各區(qū)的目標(biāo)定位、發(fā)展重點(diǎn)和實(shí)施策略，實(shí)現(xiàn)全市“兩線三區(qū)”的全域空間管制，以此來加強(qiáng)對(duì)生態(tài)安全格局的保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)的管控。

　　如何破解北京的突出問題

　　黃艷表示，此次總規(guī)修改堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，核心、重點(diǎn)問題在哪里，規(guī)劃修改的重點(diǎn)就在哪里。

　　緩解交通擁堵嚴(yán)控人口規(guī)模

　　黃艷說，緩解交通擁堵必須標(biāo)本兼治。

　　一是加強(qiáng)源頭調(diào)控，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。關(guān)鍵是嚴(yán)格控制城市規(guī)模尤其是人口規(guī)模，降低出行總量。

　　二是進(jìn)一步優(yōu)化城市功能和空間布局。從嚴(yán)控制中心城建設(shè)增量，疏解和優(yōu)化中心城功能；提升新城產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)發(fā)展水平和城市環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)新城有序承接中心城功能和人口的轉(zhuǎn)移。

　　三是促進(jìn)城市功能與交通設(shè)施的協(xié)調(diào)發(fā)展。重點(diǎn)加強(qiáng)公共交通對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、大型居住區(qū)的支撐能力，實(shí)現(xiàn)軌道交通與周邊城市功能的有效銜接，促進(jìn)職住均衡。

　　四是大力發(fā)展公共交通，形成高標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)代化綜合交通體系規(guī)劃，引導(dǎo)和調(diào)控交通出行結(jié)構(gòu)。根據(jù)不同地區(qū)居民出行需求和特征，因地制宜地構(gòu)建多層次、多樣化的公共交通服務(wù)體系，提高公共交通樞紐建設(shè)水平與換乘效率。

　　五是逐步建立和完善交通需求管理政策和全社會(huì)共同參與的公共治理體系。尤其是要加強(qiáng)小汽車擁有、使用、停車等需求管理的政策機(jī)制，引導(dǎo)和規(guī)范出行方式，切實(shí)降低小汽車的使用強(qiáng)度，不斷改善出行環(huán)境。

　　大氣治理增加年均pm2.5

　　濃度核心規(guī)劃指標(biāo)

　　黃艷介紹，本次總規(guī)修改十分重視大氣污染問題，重點(diǎn)增加了年均pm2.5濃度這項(xiàng)核心規(guī)劃指標(biāo)，提出到2020年pm2.5年均濃度要實(shí)現(xiàn)下降30%左右，到2030年實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，為35微克/立方米。

　　黃艷說，從大氣污染成因分析來看，污染排放量大和不利的客觀環(huán)境條件是主導(dǎo)因素，排放源則主要集中在燃煤、機(jī)動(dòng)車、工業(yè)和揚(yáng)塵4大重點(diǎn)領(lǐng)域。因此，壓減燃煤、控車減油、治污減排、清潔降塵等關(guān)鍵性工作在本次總規(guī)修改中也有重要體現(xiàn)。

　　一是調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的清潔能源指標(biāo)，在2020年全市清潔能源比重應(yīng)達(dá)到90%以上，其中農(nóng)村地區(qū)在2020年達(dá)到25%以上，遠(yuǎn)期達(dá)到50%以上。二是改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，重點(diǎn)在城市通風(fēng)走廊、綠道、河流水系和濕地等具有重要生態(tài)價(jià)值的地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，不斷提高平原區(qū)森林覆蓋率。三是加強(qiáng)綜合調(diào)控和精細(xì)化管理，包括嚴(yán)格控制機(jī)動(dòng)車保有量和出行總量，提高項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和污染排放標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)施工揚(yáng)塵監(jiān)管等。

　　以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)劃定規(guī)劃實(shí)施單元

　　黃艷介紹，在以往的規(guī)劃中，城市和鄉(xiāng)村交接的地區(qū)，土地規(guī)劃、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入都是兩條線，沒有統(tǒng)籌起來。本次總規(guī)修改就要針對(duì)這一區(qū)域，統(tǒng)籌明確人口、用地、產(chǎn)業(yè)、綠化、基礎(chǔ)設(shè)施等各方面的規(guī)劃目標(biāo)，提出發(fā)展策略。重點(diǎn)是劃定以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的規(guī)劃實(shí)施單元，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌實(shí)施和統(tǒng)籌管理。

　　城市設(shè)計(jì)要體現(xiàn)

　　“古都味、東方韻、國際范”

　　黃艷介紹，本次總規(guī)修改提出，要進(jìn)一步明確北京整體城市設(shè)計(jì)原則和實(shí)施管理策略。一是要正確處理好傳統(tǒng)和現(xiàn)代、繼承和發(fā)展的關(guān)系，將體現(xiàn)地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌作為長(zhǎng)期的城市建筑設(shè)計(jì)原則和目標(biāo)，明確首都城市建筑整體風(fēng)貌的要求。正如專家提出，北京的城市建設(shè)要體現(xiàn)“古都味、東方韻、國際范”。

　　二是要探索將城市設(shè)計(jì)有效納入到現(xiàn)行的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)管理體系，劃定舊城、11個(gè)新城、商務(wù)區(qū)、文化區(qū)、特色街區(qū)、新區(qū)等城市設(shè)計(jì)分區(qū)，并針對(duì)建筑體量、尺度、風(fēng)格、色彩、形式、材料等方面制定明確的城市設(shè)計(jì)要求和管理原則，在城市設(shè)計(jì)階段明確提出建設(shè)地區(qū)的地域特色、文化特征以及環(huán)保、綠色等要求。

　　怎么調(diào)整疏解非首都功能

　　當(dāng)前，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為國家一項(xiàng)重大的發(fā)展戰(zhàn)略。黃艷說，本次總規(guī)修改要重點(diǎn)梳理和細(xì)化首都功能和非首都功能，優(yōu)化城市功能體系和產(chǎn)業(yè)空間布局。

　　構(gòu)建分工合理的

　　多中心網(wǎng)絡(luò)和城鎮(zhèn)走廊

　　黃艷介紹，一是深入研究首都功能在空間上的分布特征，加強(qiáng)對(duì)首都功能在空間上的支撐。二是加大不符合首都城市戰(zhàn)略定位的城市功能的調(diào)整疏解力度。重點(diǎn)對(duì)全市各級(jí)各類產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展情況進(jìn)行評(píng)估，并分級(jí)、分區(qū)、分類提出提升、優(yōu)化、清退的差異化政策措施。三是加強(qiáng)京津冀區(qū)域規(guī)劃合作，為非首都功能向區(qū)域疏解創(chuàng)造有利條件。積極構(gòu)建分工合理的多中心網(wǎng)絡(luò)和城鎮(zhèn)走廊。重點(diǎn)加強(qiáng)與曹妃甸、新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、京津合作示范區(qū)等的規(guī)劃對(duì)接。

　　在生態(tài)保護(hù)上有哪些突破

　　“加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與環(huán)境改善是本次總規(guī)修改面臨的關(guān)鍵任務(wù)和難點(diǎn)問題。”黃艷說，首先要將“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”作為一項(xiàng)核心內(nèi)容，為構(gòu)建全市乃至區(qū)域?qū)用娴纳鷳B(tài)安全格局打下十分重要的基礎(chǔ)。

　　初步劃定生態(tài)保護(hù)紅線

　　占市域面積70%

　　黃艷介紹，從2014年的初步梳理來看，北京市“山水林田湖”現(xiàn)狀生態(tài)資源的總量約達(dá)1萬平方公里，占市域面積的61%。本次總規(guī)修改則根據(jù)山區(qū)和平原區(qū)不同的生態(tài)資源基礎(chǔ)、保護(hù)目標(biāo)，整合現(xiàn)狀生態(tài)用地、法定生態(tài)控制地區(qū)和規(guī)劃重要生態(tài)空間三部分要素，初步劃定了全市層面的生態(tài)保護(hù)紅線，總面積約占市域的70%。黃艷表示，2015年還將進(jìn)一步細(xì)化各區(qū)縣層面的生態(tài)保護(hù)紅線。

　　研究建設(shè)環(huán)首都“國家公園環(huán)”

　　黃艷說，此次總規(guī)修改，將聯(lián)合天津、河北，統(tǒng)籌研究京津冀區(qū)域生態(tài)承載能力，加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)作，共同建設(shè)和維護(hù)區(qū)域性重要生態(tài)廊道，構(gòu)建完整的區(qū)域生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)。

　　目前，正在密切對(duì)接國家層面的各項(xiàng)規(guī)劃，積極研究在北京與周邊的跨界地區(qū)選址建設(shè)環(huán)首都“國家公園環(huán)”，將與北京市內(nèi)第一道綠化隔離地區(qū)的“城市公園環(huán)”、第二道綠化隔離地區(qū)的“郊野公園環(huán)”共同構(gòu)成北京及東南部平原區(qū)的三道公園綠地體系。