國務院:未來5到10年污染物排放拐點將全面到來
2015-02-25 09:16:21 來源:人民日報 瀏覽次數(shù):
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所一項課題研究報告指出,未來5到10年,中國主要污染物排放的“拐點”將全面到來,即污染物排放量總體上將由上升轉為下降。
“我國環(huán)境污染形勢分析與治理對策研究”課題組認為,污染物排放拐點的到來和經濟進入新常態(tài)有密切關系,總體上,經濟新常態(tài)既要求加大治污減排力度,也會通過產業(yè)結構調整減少污染排放。不過,環(huán)境質量顯著改善仍將需要較長時間,是一個長期過程。
離排放拐點還有多遠?
未來5—10年排放拐點將全面到來
國研中心資源與環(huán)境政策研究所環(huán)境政策研究室副主任陳健鵬告訴記者,這一報告根據(jù)6類主要大氣污染物和8類主要水污染物排放情況,在構建的分析框架下對大氣、水污染物排放的趨勢進行單項分析和加總處理,進而對中國主要污染物排放總體趨勢進行預判。
在中國的主要大氣污染物中,二氧化硫排放的峰值出現(xiàn)在2006年,氮氧化物的峰值可能在2012年已經出現(xiàn)。研究報告認為,中國主要污染物排放總體上正進入跨越峰值并進入下降通道的“轉折期”,未來5—10年主要污染物排放的拐點將全面到來。初步估算,2016—2020年之間,即“十三五”時期,中國主要污染物排放的疊加總量會達到峰值。
國務院發(fā)展研究中心“中長期增長”課題組的有關研究也表明,隨著中國成為上中等收入國家,經濟增長已進入從高速轉向中高速的“增長轉換期”,進入GDP年均7%—8%中高速增長的新常態(tài),2020年增速為6.3%左右。在此情景下,隨著經濟增長放緩、經濟結構調整,污染物產生量增速下降,與此同時,隨著污染治理力度的進一步加大,主要污染物排放量將陸續(xù)見頂。
陳健鵬說,從經濟發(fā)展階段來看,進入工業(yè)化中后期階段,重化工高速發(fā)展的階段已接近尾聲,高污染高耗能產業(yè)產出接近峰值。從產業(yè)結構來看,結構在優(yōu)化,高污染、高能耗的產業(yè)比重下降,第三產業(yè)比重已經超過第二產業(yè)。從增長方式來看,由依靠要素高投入的階段轉為依靠效率和依靠創(chuàng)新驅動。“總體上看,經濟新常態(tài)將有助于加強治污減排工作。經濟增長和污染物排放將呈現(xiàn)‘脫鉤’態(tài)勢。”
拐點是否意味著環(huán)境馬上改善?
環(huán)境質量根本性改善還需20年左右
“中國目前仍處在倒U形的‘環(huán)境庫茲涅茨曲線’的‘爬坡’階段,即將跨越峰值。”陳健鵬說。
“環(huán)境庫茲涅茨曲線”假說認為,污染物排放和經濟發(fā)展之間存在類似“倒U形”的曲線:污染物排放隨著經濟的發(fā)展先增后減,即當經濟發(fā)展到某一水平時環(huán)境污染程度達到最大,而后經濟繼續(xù)發(fā)展,環(huán)境污染卻隨之下降,環(huán)境質量逐漸變好。
從國際經驗來看,“環(huán)境庫茲涅茨曲線”對于主要經濟體具有比較普遍的意義,各國主要污染物排放會經歷較長增長期,在達到“峰值”或“平臺期”后基本都進入穩(wěn)定下降通道,常規(guī)污染物和非常規(guī)污染物排放峰值在一定時間內會先后出現(xiàn)。
課題組認為,未來一段時間主要污染物排放轉折期,是環(huán)境質量最為復雜的時期。主要污染物排放拐點陸續(xù)到來,污染物排放疊加總量將處于歷史高位,復合型污染的特征將更加明顯。污染物排放拐點到來,不一定就是污染惡化的終點或是環(huán)境質量向好的起點,而很可能是環(huán)境質量狀態(tài)最為復雜的時期。
西方發(fā)達國家20世紀中期爆發(fā)嚴重的空氣污染事件,上世紀六七十年代開始強化大氣污染防治,在完成工業(yè)化的前提下花了大約30年時間,實現(xiàn)主要大氣污染物排放跨越峰值并逐步削減60%—90%,從而使空氣質量顯著改善。
課題負責人、國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所所長高世楫說,“環(huán)境質量顯著改善需要較長時間,是一個長期過程。根據(jù)國際經驗和綜合分析,預判中國大氣等環(huán)境質量要有根本性的改善,即基本達到歐美國家現(xiàn)在的環(huán)境質量水平,大概還需要20年。”
怎樣推動拐點早日到來?
以環(huán)境質量為導向“精細化”控污
“主要污染物排放將進入轉折期,這對減排治污的監(jiān)管能力,包括監(jiān)管重點、技術采用、政策工具等提出了更高的要求。”高世楫表示,目前,嚴格的環(huán)境監(jiān)管將大幅降低重點行業(yè)的污染水平,但到一定階段,重點行業(yè)大規(guī)模減排治污設施建設的減排效應將遞減。針對非重點行業(yè)、分散的中小企業(yè)加強環(huán)境監(jiān)管,使其污染物排放合規(guī),正是中長期污染物減排的潛力所在。污染物排放控制應從“總量減排”的粗放控制,逐步轉到以環(huán)境質量為導向的“精細化”控制階段。另外,針對不同地區(qū)應該有不同的污染物減排要求和污染治理措施,對大氣、水和土壤的污染治理可應用不同的政策工具。
當前至2020年這一階段,是中國環(huán)境質量“穩(wěn)中向好”的關鍵時期。課題組建議多管齊下改進污染防治工作。首先,應完善環(huán)境監(jiān)管體制,提高環(huán)境監(jiān)管有效性。最重要的目標就是實現(xiàn)十八屆三中全會《決定》提出的“建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度,獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。
課題組強調,實現(xiàn)這一目標,應從環(huán)境監(jiān)管的立法、組織體系、權力配置、監(jiān)管工具、問責機制、能力建設等多個方面著力。建立并完善環(huán)境監(jiān)管體制的問責機制是突破口。應加強監(jiān)管問責,完善監(jiān)管機構的內部控制機制,健全“自上而下”的內部問責機制。與此同時,健全司法和行政訴訟制度,加強社會對監(jiān)管機構行為的監(jiān)督,形成“自下而上”的外部問責機制。
此外,課題組建議加快完善污染物減排的政策體系。進一步做實以環(huán)境標準為代表的“命令—控制類”環(huán)境監(jiān)管政策,發(fā)揮其在污染減排中的基礎性作用。同時,擴大環(huán)境經濟政策的廣度和深度,推進環(huán)境政策工具實用化、多元化發(fā)展,發(fā)揮市場機制的作用,以促進形成污染減排長效機制。
課題組認為,加強環(huán)境監(jiān)管,一方面,要避免“部門利益化”和“碎片化”的傾向,使不同部門主導的環(huán)境政策形成合力。對整個環(huán)境政策體系進行頂層設計,充分考慮各類環(huán)境政策的協(xié)同性和互補性。另一方面,在充分實現(xiàn)環(huán)境目標的前提下,加強環(huán)境政策的成本收益分析,提高環(huán)境政策的績效。
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