一問(wèn)

　　事發(fā)21天才公布調(diào)查結(jié)果并問(wèn)責(zé)，是否太遲？

　　國(guó)務(wù)院原參事、多次擔(dān)任國(guó)務(wù)院特大事故調(diào)查組組長(zhǎng)的國(guó)家應(yīng)急管理專家閃淳昌，是“12·31”外灘陳毅廣場(chǎng)擁擠踩踏事件調(diào)查組所聘專家組成員。他說(shuō)：“按照國(guó)務(wù)院302號(hào)令，即《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，對(duì)特大安全事故的調(diào)查，要求在事發(fā)60天內(nèi)提出調(diào)查報(bào)告。后來(lái)頒布的國(guó)務(wù)院493號(hào)令要求也是60天內(nèi)，如果需要還可以延長(zhǎng)。這次調(diào)查時(shí)間總計(jì)20天，第二十一天公布，應(yīng)該說(shuō)是很快了。”

　　“調(diào)查緊鑼密鼓，”上海市安監(jiān)局副局長(zhǎng)花克勤介紹，調(diào)查組中全脫產(chǎn)38人，先后加盟工作的總計(jì)超過(guò)100人。這20天，據(jù)說(shuō)他們都沒(méi)睡過(guò)囫圇覺(jué)。

　　“每天睡兩三個(gè)小時(shí)、吃不上飯是常事兒。畢竟傷亡如此慘重、社會(huì)如此關(guān)切，我們也急?。〈蠹叶际侨硇膿湓谡{(diào)查上。”上海市政府辦公廳副主任、市應(yīng)急辦主任熊新光解釋為什么在20天后才公布調(diào)查結(jié)果：“關(guān)鍵是必須找到確鑿證據(jù)，在強(qiáng)有力證據(jù)支撐下形成調(diào)查報(bào)告，并對(duì)相關(guān)人員問(wèn)責(zé)。”

　　20天里，先后有51位政府工作人員心情沉重地走進(jìn)上海宛平賓館會(huì)議室，接受調(diào)查組談話詢問(wèn)。調(diào)查組還先后對(duì)受傷人員、值勤民警、市民游客、地鐵工作人員等96人調(diào)查走訪，努力還原事件發(fā)生經(jīng)過(guò)，調(diào)取查看了外灘區(qū)域36個(gè)監(jiān)控探頭、累計(jì)時(shí)長(zhǎng)約70小時(shí)的視頻錄像。

　　據(jù)悉，調(diào)查組也征詢了國(guó)家有關(guān)部委意見(jiàn)，并和上海本市應(yīng)急管理、公共安全管理、法律等方面專家進(jìn)行分析論證。記者注意到，專家組成員還包括：國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急培訓(xùn)中心案例研究中心主任鐘開斌、中國(guó)法理學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)沈國(guó)明、中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)呂紅兵、靜安區(qū)“11·15”特大火災(zāi)事故處置專項(xiàng)法律顧問(wèn)王昊東等。

　　“所有的努力，就是盡可能還原當(dāng)晚事件真相。”上海市監(jiān)察局副局長(zhǎng)王玉說(shuō)。

　　二問(wèn)

　　問(wèn)責(zé)以黃浦區(qū)領(lǐng)導(dǎo)為主，更高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有出現(xiàn)在問(wèn)責(zé)名單上，問(wèn)責(zé)是否到位？問(wèn)責(zé)依據(jù)何在？

　　在問(wèn)責(zé)名單上，有11位領(lǐng)導(dǎo)干部，包括黃浦區(qū)區(qū)委書記周偉、區(qū)長(zhǎng)彭崧被撤職，也包括上海市公安局指揮部副主任陳昌俊等被行政記大過(guò)。而調(diào)查報(bào)告的原因分析，都集中于區(qū)級(jí)層面。為什么沒(méi)有更高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)被追責(zé)？

　　上海市政府法制辦副主任劉平拿起一份《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，直接讀了第六十三條來(lái)回應(yīng)：這一條明確了“地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有關(guān)部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責(zé)的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；有下列情形之一的，根據(jù)情節(jié)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分……”

　　劉平解釋說(shuō)，依據(jù)這個(gè)法規(guī)，突發(fā)事件要處分的，就是“直接負(fù)責(zé)”的責(zé)任人。

　　根據(jù)調(diào)查，上海市政府同意暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉辦新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)，并就另?yè)竦攸c(diǎn)舉辦的活動(dòng)，“明確要求‘誰(shuí)主辦、誰(shuí)負(fù)責(zé)’，落實(shí)屬地管轄，切實(shí)把責(zé)任落到實(shí)處。”

　　依據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》《上海市外灘風(fēng)景區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和政府規(guī)章，綜合調(diào)查結(jié)果，調(diào)查組認(rèn)定：黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門對(duì)這起事件負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

　　“我們監(jiān)察機(jī)關(guān)參加調(diào)查，一是參與事件原因、性質(zhì)等方面的認(rèn)定，二是對(duì)事件涉及的調(diào)查對(duì)象違法違紀(jì)行為依法查處，三是對(duì)整個(gè)調(diào)查組的調(diào)查過(guò)程進(jìn)行監(jiān)察，看是不是符合法律法規(guī)規(guī)定。”王玉強(qiáng)調(diào)，“事件調(diào)查必須客觀、真實(shí)、負(fù)責(zé)任；對(duì)人的處理與責(zé)任認(rèn)定，也要客觀、真實(shí)、負(fù)責(zé)任——必須于法有據(jù)。大家關(guān)心的處分問(wèn)題，我們是嚴(yán)格按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》來(lái)落實(shí)的。”

　　目前在問(wèn)責(zé)名單上的領(lǐng)導(dǎo)干部，不少人在調(diào)查組約談之前，就主動(dòng)遞交檢查，表達(dá)極度內(nèi)疚與失職的痛苦。“他們也飽受心靈折磨，表示必須承擔(dān)責(zé)任，愿意接受組織上任何處分。”據(jù)調(diào)查組成員透露，一直到處分決定公布前一天，他們?nèi)栽谧鍪录坪蠊ぷ鳌?br />
　　上海市有領(lǐng)導(dǎo)沉痛地說(shuō)過(guò)：想一想那36條無(wú)辜的年輕生命，我們還有什么可推諉的，還有什么可委屈的呢！

　　三問(wèn)

　　為何定性為“事件”而不是“事故”？二者在問(wèn)責(zé)方面有什么重大區(qū)別？

　　調(diào)查報(bào)告指出，這是一起對(duì)群眾性活動(dòng)預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場(chǎng)管理不力、應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。

　　“事件”與“事故”，有本質(zhì)區(qū)別嗎？

　　閃淳昌表示：“我們說(shuō)，這是踩踏事件而不是生產(chǎn)安全事故，兩者確實(shí)有差別。首先，它不是一種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；其次，它也不是有組織的大規(guī)模群眾性活動(dòng)，所以把它列為公共安全責(zé)任事件。”

　　“事實(shí)上，事件和事故在處理上并無(wú)重大區(qū)別。對(duì)最終處理來(lái)講，關(guān)鍵是找法律依據(jù)。‘事故’，并不一定都要處理到人，如天災(zāi)造成核泄漏就處理不到人。有的‘事件’，也得處理人，如公共安全事件。事件還是事故，和如何問(wèn)責(zé)沒(méi)有直接關(guān)系。關(guān)鍵是看政府有沒(méi)有作為，是直接過(guò)錯(cuò)還是間接責(zé)任。”劉平說(shuō)。

　　閃淳昌認(rèn)為，所謂事故，絕大部分是責(zé)任事故，是違反有關(guān)規(guī)章、法規(guī)、規(guī)程而導(dǎo)致的。而事件主要分四大類，事故災(zāi)難類、自然災(zāi)害類、公共衛(wèi)生事件比如非典、社會(huì)安全事件包括群體性事件等。“‘事件’涵蓋的內(nèi)容比‘事故’要廣，‘事件’可以包含‘事故’。”

　　劉平介紹，在法律依據(jù)上，安全生產(chǎn)事故只是事故災(zāi)難類的一種，有特別規(guī)定的按規(guī)定做，沒(méi)有特別規(guī)定的事件，則適用于《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。

　　四問(wèn)

　　對(duì)群眾自發(fā)聚集性活動(dòng)而非政府組織的公眾活動(dòng)，政府是否負(fù)有同樣的責(zé)任？

　　不能否認(rèn)，上海有著組織大型活動(dòng)的豐富經(jīng)驗(yàn)和管理能力。不論是世博會(huì)的一天百萬(wàn)人流，還是外灘連續(xù)3年政府組織的跨年燈光秀，盡管人滿為患，仍井然有序。

　　這一次，上海顯然是“栽”在“群眾自發(fā)”上面。

　　正因?yàn)閾?dān)心安全會(huì)出問(wèn)題，黃浦區(qū)政府于2014年11月13日向上海市政府請(qǐng)示，新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉行，將另?yè)竦攸c(diǎn)，活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)觀眾將控制在3000人左右，主辦單位是黃浦區(qū)政府和上海廣播電視臺(tái)。

　　于是，政府每年在外灘緊繃的這根弦，突然就松懈下來(lái)。

　　“在風(fēng)險(xiǎn)管理上，這個(gè)叫做變更管理。”閃淳昌說(shuō)，“我們?cè)陲L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)溝通上存在問(wèn)題。”

　　系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中有個(gè)原則：一旦堅(jiān)持的某個(gè)恒定狀態(tài)被打破，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)就會(huì)陡然提高。“往年外灘都有高強(qiáng)度警力配備，今年突然撤空，這就是變更風(fēng)險(xiǎn)。從往年的數(shù)千警力到今年的不到700名警力，思想上麻痹大意了。”調(diào)查組相關(guān)負(fù)責(zé)人扼腕痛惜。

　　對(duì)于群眾自發(fā)組織活動(dòng)導(dǎo)致安全悲劇的處理，“還真的沒(méi)有什么先例。”閃淳昌承認(rèn)。

　　“此前如北京密云彩虹橋踩踏事件、陜西華山廟會(huì)踩踏事件等，都是政府組織的群眾性活動(dòng)。像外灘傷亡這么嚴(yán)重的群眾自發(fā)性群體踩踏事件，確實(shí)還是第一例；而群眾自發(fā)聚集的安全事件處分如此嚴(yán)厲，這也是第一例。”閃淳昌說(shuō)，“要說(shuō)吸取教訓(xùn)，就是我們國(guó)家這方面法律法規(guī)確有缺失，需要進(jìn)一步改進(jìn)完善。”

　　調(diào)查報(bào)告指出，這次事件暴露出上海市公共安全管理盲點(diǎn)，特別是對(duì)無(wú)主辦單位的大型群眾性活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，準(zhǔn)備不充分，存在管理空白。“有組織的活動(dòng)明確了誰(shuí)主辦、誰(shuí)組織、誰(shuí)負(fù)責(zé)，責(zé)任條款非常清晰。在公共地點(diǎn)如上海外灘這一群眾性聚集場(chǎng)所，誰(shuí)來(lái)具體負(fù)責(zé)？我們法律條款是不明確的。如果政府部門不能主動(dòng)作為，就會(huì)出現(xiàn)公共安全薄弱點(diǎn)或者說(shuō)軟肋。”閃淳昌坦陳。

　　劉平介紹，國(guó)務(wù)院第505號(hào)令《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》“管了兩塊，有單位組織的要經(jīng)過(guò)公安部門審批批準(zhǔn)，有政府組織的不用審批，但安全措施要跟上。條例中就缺失了一塊，沒(méi)有組織的則沒(méi)有任何規(guī)范——這是國(guó)家層面上的立法盲區(qū)。既然不要審批，大家就都忽略了。”

　　“我們已向國(guó)務(wù)院建議，大型群眾性活動(dòng)安全管理，沒(méi)有組織的也應(yīng)該制定相應(yīng)責(zé)任條款。上海市準(zhǔn)備下一步開展相應(yīng)工作，將我們講的安全責(zé)任體系進(jìn)一步落實(shí)。首先就是要修改《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》在上海市的實(shí)施辦法，即使沒(méi)有審批的，也要有危險(xiǎn)性預(yù)判，補(bǔ)上這一課。”劉平表示。

　　調(diào)查報(bào)告還提示說(shuō)，這起事件表明，“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市運(yùn)行管理亟須破解的難題。要結(jié)合這次教訓(xùn)，抓緊組織修訂《上海市突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置暫行辦法》，進(jìn)一步規(guī)范上海市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體制機(jī)制和響應(yīng)程序，強(qiáng)調(diào)指揮協(xié)同，提升應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置效能。

　　五問(wèn)

　　踩踏事件后上海取消或暫停部分人流密集的公共活動(dòng)，是否有因噎廢食之嫌？

　　外灘踩踏事件發(fā)生后，上海經(jīng)過(guò)安全評(píng)估，緊急取消或暫停了若干人流密集的公共活動(dòng)，包括已舉行20年的豫園燈會(huì)、舉辦了13屆的上海新春農(nóng)副產(chǎn)品大聯(lián)展等，不少市民悵然若失。

　　上海市旅游局回應(yīng)說(shuō)，新春安排的29項(xiàng)活動(dòng)，只取消了5項(xiàng)，其余24項(xiàng)仍繼續(xù)舉辦。

　　一位不愿透露姓名的上海市政府工作人員認(rèn)為，安全悲劇剛剛過(guò)去，可以理解這份謹(jǐn)慎小心。“再說(shuō)，這也表明了一個(gè)城市悲劇過(guò)后應(yīng)有的心態(tài)吧，誰(shuí)家剛辦完白事，還有心情大操大辦、大紅大綠呢？”

　　“特大型城市的社會(huì)治理，本身就是一個(gè)非常難的課題，更別提中心城區(qū)。”黃浦區(qū)一位政府工作人員向記者形容，“在黃浦，倒掉棵樹都是新聞。這在其它地方是沒(méi)法想象的。吸取教訓(xùn)，當(dāng)然不是停辦活動(dòng)這么簡(jiǎn)單，關(guān)鍵是要不斷提升城市治理能力與水平。”

　　閃淳昌說(shuō)，在整個(gè)城市安全管理上，中央提出一個(gè)總的要求，就是20個(gè)字：黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障。“從這次事件來(lái)看，四個(gè)方面都值得反思。地方黨委和政府不管怎樣都有不可推卸的責(zé)任，而社會(huì)如何協(xié)同，公眾在突發(fā)事件面前如何自救互救，很多都需要改進(jìn)。”