近年來，浙江省寧波市通過制度設(shè)計(jì)與政策引領(lǐng)，在全國率先導(dǎo)入PPP模式，嘗試政府購買環(huán)境服務(wù)，吸引社會資本積極參與城市內(nèi)河污染的整治養(yǎng)護(hù)。專家認(rèn)為，面對未來我國嚴(yán)峻的水資源壓力和水環(huán)境治理的迫切需求，寧波經(jīng)驗(yàn)具有很高的復(fù)制推廣價(jià)值。

　　擺脫政府大包大攬的路徑依賴

　　PPP是英文Public-Private-Partnership的簡寫，中文直譯為公私合伙制，簡言之就是指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品而建立的伙伴關(guān)系。
　　寧波市現(xiàn)有內(nèi)河165條，總長186公里，水域面積405萬平方米，城內(nèi)河道縱橫，是一座典型的江南水城。“但在城市快速發(fā)展中內(nèi)河污染也日趨嚴(yán)重。”寧波市委副書記、市長盧子躍說，早在上世紀(jì)末，寧波市即對城區(qū)內(nèi)河進(jìn)行系統(tǒng)治理，從2009年起，寧波市又實(shí)施了為期3年的新一輪內(nèi)河整治。但是工程結(jié)束后，由于管養(yǎng)單位對污染變化情況缺乏專業(yè)的技術(shù)能力，一些河段又出現(xiàn)污染反彈狀況。事實(shí)表明，重建設(shè)輕養(yǎng)護(hù)的傳統(tǒng)辦法是不行的，我們必須創(chuàng)新理念，建立長效機(jī)制，鞏固河道整治成果。
　　“有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，內(nèi)河整治，只要向先進(jìn)國家學(xué)習(xí)，加強(qiáng)納管截污就成了。”中科院南京湖泊研究所黃漪平教授說，但中國有其特殊情況，由于大多城市地下管線老化，政府財(cái)力有限，難以徹底更新。同時(shí)，在實(shí)際使用中，市政建設(shè)管理未能到位，不少居民生活污水流入截雨管，使納管截污的效果大打折扣。因此，在城市內(nèi)河治理中，采取納管截污與水體修復(fù)并重，以水質(zhì)和水生態(tài)為中心，多管齊下，標(biāo)本兼治，是適應(yīng)中國國情的一個(gè)理性選擇。
　　“通過深入調(diào)研，我們認(rèn)為，內(nèi)河污染治理和養(yǎng)護(hù)，前期投入大、專業(yè)性強(qiáng)、不可預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)高、不能僅靠政府一家大包大攬。”寧波市副秘書長、市城管局長李謙說。為此，寧波借鑒近年來國外興起的PPP模式，引入政府購買水環(huán)境服務(wù)的理念，動(dòng)員社會力量加盟，來共同完成這項(xiàng)艱巨的任務(wù)。
　　據(jù)介紹，從2011年起，寧波市通過PPP模式進(jìn)行內(nèi)河水質(zhì)養(yǎng)護(hù)提升工程試點(diǎn)，積累了初步的經(jīng)驗(yàn)和成果。在此基礎(chǔ)上，去年上半年，寧波市推出38條河道，共計(jì)82萬平方米水域，以政府購買水質(zhì)養(yǎng)護(hù)提升服務(wù)的模式面向全國公開招標(biāo)，最終有3家企業(yè)入圍。寧波市內(nèi)河管理處副處長李彬說，我們提出通過3年養(yǎng)護(hù)，要實(shí)現(xiàn)“一升一降三無”的目標(biāo)：即水質(zhì)透明度明顯提高，綜合污染指數(shù)(CPI)逐年下降。水體無色、無異味、無雜質(zhì)。同時(shí)逐步恢復(fù)河道自身生態(tài)系統(tǒng)，提升河道自凈能力。
　　寧波市按行政區(qū)劃將內(nèi)河分為海曙、江東、江北3個(gè)標(biāo)段，確定河道養(yǎng)護(hù)價(jià)平均每年每平方米25元，82萬平方米每年政府需支付總費(fèi)用為2050萬元。李彬說，根據(jù)PPP模式的要求，前期所有資金、設(shè)備及人員管理費(fèi)用的投入，全部由企業(yè)墊付。與此同時(shí)，政府引入獨(dú)立第三方檢測公司，在養(yǎng)護(hù)河道設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)測點(diǎn)，定期采集水樣向業(yè)主報(bào)告，若未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)河處即予以扣罰費(fèi)用。

　　以成敗論英雄倒逼企業(yè)出“絕招”

　　寧波市“五水共治”辦公室主任何國強(qiáng)說，寧波這一招，實(shí)際上是在魚龍混雜的水務(wù)行業(yè)豎起一道高門檻，只有既有較強(qiáng)資金實(shí)力、又有過硬治水技術(shù)的企業(yè)才敢來“揭榜”。而且我們還明確規(guī)定，在治水中只允許采用生態(tài)友好技術(shù)，不允許使用絮凝劑等化學(xué)手段，以免帶來不確定的風(fēng)險(xiǎn)和后遺癥。“寧波PPP倒逼機(jī)制迫使企業(yè)使出‘絕招’。”知名治水專家、華東師范大學(xué)陳邦林教授說，寧波內(nèi)河水質(zhì)長效工程規(guī)模并不很大卻集合了一系列國內(nèi)外先進(jìn)甚至頂尖的治水理念和技術(shù)。如擁有我國自主產(chǎn)權(quán)的微納米氣液分散技術(shù)，是國內(nèi)首次成規(guī)模投入寧波內(nèi)河治理中，對重污染水域的除臭轉(zhuǎn)清和水體長效修復(fù)尤為有效。
　　河海大學(xué)水文水資源國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室崔杰博士認(rèn)為，治水的關(guān)鍵是三分技術(shù)七分管理，只有科學(xué)管理持之以恒，才能實(shí)現(xiàn)水質(zhì)養(yǎng)護(hù)的長期穩(wěn)定。在海曙區(qū)北斗河邊，負(fù)責(zé)這一帶水質(zhì)檢測的南京金禾水環(huán)境公司工程師王曉告訴記者，按規(guī)定，第三方檢測公司是每月取樣一次，而企業(yè)自我加壓，每周一次取水化驗(yàn)，遇到水質(zhì)變化敏感時(shí)期，則隔天取樣化驗(yàn)。“我們還有一個(gè)12人的養(yǎng)護(hù)隊(duì)，每天都要乘坐小船或竹筏，將所有河面巡視一次，出現(xiàn)問題及時(shí)解決。”
　　“PPP模式既給企業(yè)帶來了風(fēng)險(xiǎn)和壓力，也激發(fā)了企業(yè)動(dòng)力。”浙江天韻生態(tài)環(huán)境有限公司董事長任紅星說。經(jīng)測算，水質(zhì)養(yǎng)護(hù)工程前幾年只能是微利保本，甚至還可能出現(xiàn)一些虧損，但企業(yè)看重的是長期效益。如去年底，天韻公司養(yǎng)護(hù)的部分河段指標(biāo)出現(xiàn)浮動(dòng)，被罰了款，我們立即采取措施，讓水質(zhì)穩(wěn)定下來。“這樣做，短期內(nèi)企業(yè)雖然出現(xiàn)了虧損，但從長遠(yuǎn)看卻為企業(yè)贏得了信譽(yù)。”

　　PPP治污模式可推廣可復(fù)制

　　“寧波PPP水質(zhì)養(yǎng)護(hù)提升工程，取得了令人鼓舞的成效。”寧波市內(nèi)河管理處處長徐偉說，我們投入試點(diǎn)和首期治污養(yǎng)護(hù)的河道，都是市內(nèi)污染最嚴(yán)重的一些水域，以往附近居民對這些河道的投訴每年都在20次以上，自PPP模式實(shí)施以來，至今投訴為零。從數(shù)據(jù)上分析，按合同規(guī)定，綜合污染指數(shù)(CPI)要求每年下降幅度為15%，而實(shí)際檢測結(jié)果是，所有河道下降率都在20%以上，最高的可達(dá)40%，水體透明度平均提升也在15%以上。
　　徐偉說，更重要的是，在PPP探索的過程中，我們走出了一條城市內(nèi)河治污的可行性路徑，政府?dāng)[脫了以往既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的尷尬角色。據(jù)測算，如果這些項(xiàng)目由政府自己來做，至少要增加30%以上的費(fèi)用，并且還要承當(dāng)不確定風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于參與企業(yè)都是專業(yè)性公司，技術(shù)能力較強(qiáng)，能夠有效應(yīng)對水質(zhì)突發(fā)事件。今年初，因排污井污水倒灌，海曙區(qū)勝豐河突然出現(xiàn)水質(zhì)變化，我們立即布置相關(guān)公司采取應(yīng)急措施，僅用3天時(shí)間便恢復(fù)正常。
　　“但現(xiàn)在我們也面臨一些問題和困難。”徐偉說，首先，河道是一個(gè)開放的區(qū)域，水質(zhì)變化受周邊環(huán)境因素的影響較大，但現(xiàn)在由于行政條塊分割，都實(shí)施河道包干，這不利于內(nèi)河流域的整體治理；其次，PPP政府購買環(huán)境服務(wù)模式是新生事物，一些人對此不太了解，認(rèn)為政府是在浪費(fèi)錢財(cái)，這就需要輿論引導(dǎo)和社會各界的支持。
　　清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院傅濤教授說，PPP模式具有節(jié)省費(fèi)用、促進(jìn)投資多元化、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)換等諸多優(yōu)點(diǎn)。在發(fā)達(dá)國家，PPP是一種成熟的模式已廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施或非盈利項(xiàng)目的建設(shè)，如監(jiān)獄、學(xué)校、污水處理廠等。目前在我國，PPP尚處在摸索起步階段。清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院已把寧波模式作為重要課題進(jìn)行全程跟蹤，從近年來的實(shí)踐看，寧波的摸索無疑是成功的。
　　傅濤說，未來若干年內(nèi)，環(huán)保治污將是我國的一個(gè)大產(chǎn)業(yè)，僅污水治理一項(xiàng)即高達(dá)6萬億元之巨，而其中20%以上可以采用PPP模式。此外，PPP還可以伸延到工業(yè)和生活污水治理，毒土壤治理，廢氣排放治理等，推廣前景十分廣闊。
　　“但推廣PPP政府購買環(huán)境服務(wù)模式也需要科學(xué)論證，有序推進(jìn)。”傅濤說，一是政府要轉(zhuǎn)型放權(quán)，學(xué)會平等協(xié)商，尊重合作伙伴；二是政府要講信譽(yù)。嚴(yán)格依法辦事，不能贏吃輸賴；三是要雙方建立責(zé)任可控體系，要能夠通過數(shù)字化的管理與考核，明確雙方的責(zé)任邊界。對于這些問題，寧波模式提供了一個(gè)很好的范本，值得國家有關(guān)部門作進(jìn)一步的跟進(jìn)與剖析。







　　近年來，浙江省寧波市通過制度設(shè)計(jì)與政策引領(lǐng)，在全國率先導(dǎo)入PPP模式，嘗試政府購買環(huán)境服務(wù)，吸引社會資本積極參與城市內(nèi)河污染的整治養(yǎng)護(hù)。專家認(rèn)為，面對未來我國嚴(yán)峻的水資源壓力和水環(huán)境治理的迫切需求，寧波經(jīng)驗(yàn)具有很高的復(fù)制推廣價(jià)值。

　　擺脫政府大包大攬的路徑依賴

　　PPP是英文Public-Private-Partnership的簡寫，中文直譯為公私合伙制，簡言之就是指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品而建立的伙伴關(guān)系。
　　寧波市現(xiàn)有內(nèi)河165條，總長186公里，水域面積405萬平方米，城內(nèi)河道縱橫，是一座典型的江南水城。“但在城市快速發(fā)展中內(nèi)河污染也日趨嚴(yán)重。”寧波市委副書記、市長盧子躍說，早在上世紀(jì)末，寧波市即對城區(qū)內(nèi)河進(jìn)行系統(tǒng)治理，從2009年起，寧波市又實(shí)施了為期3年的新一輪內(nèi)河整治。但是工程結(jié)束后，由于管養(yǎng)單位對污染變化情況缺乏專業(yè)的技術(shù)能力，一些河段又出現(xiàn)污染反彈狀況。事實(shí)表明，重建設(shè)輕養(yǎng)護(hù)的傳統(tǒng)辦法是不行的，我們必須創(chuàng)新理念，建立長效機(jī)制，鞏固河道整治成果。
　　“有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，內(nèi)河整治，只要向先進(jìn)國家學(xué)習(xí)，加強(qiáng)納管截污就成了。”中科院南京湖泊研究所黃漪平教授說，但中國有其特殊情況，由于大多城市地下管線老化，政府財(cái)力有限，難以徹底更新。同時(shí)，在實(shí)際使用中，市政建設(shè)管理未能到位，不少居民生活污水流入截雨管，使納管截污的效果大打折扣。因此，在城市內(nèi)河治理中，采取納管截污與水體修復(fù)并重，以水質(zhì)和水生態(tài)為中心，多管齊下，標(biāo)本兼治，是適應(yīng)中國國情的一個(gè)理性選擇。
　　“通過深入調(diào)研，我們認(rèn)為，內(nèi)河污染治理和養(yǎng)護(hù)，前期投入大、專業(yè)性強(qiáng)、不可預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)高、不能僅靠政府一家大包大攬。”寧波市副秘書長、市城管局長李謙說。為此，寧波借鑒近年來國外興起的PPP模式，引入政府購買水環(huán)境服務(wù)的理念，動(dòng)員社會力量加盟，來共同完成這項(xiàng)艱巨的任務(wù)。
　　據(jù)介紹，從2011年起，寧波市通過PPP模式進(jìn)行內(nèi)河水質(zhì)養(yǎng)護(hù)提升工程試點(diǎn)，積累了初步的經(jīng)驗(yàn)和成果。在此基礎(chǔ)上，去年上半年，寧波市推出38條河道，共計(jì)82萬平方米水域，以政府購買水質(zhì)養(yǎng)護(hù)提升服務(wù)的模式面向全國公開招標(biāo)，最終有3家企業(yè)入圍。寧波市內(nèi)河管理處副處長李彬說，我們提出通過3年養(yǎng)護(hù)，要實(shí)現(xiàn)“一升一降三無”的目標(biāo)：即水質(zhì)透明度明顯提高，綜合污染指數(shù)(CPI)逐年下降。水體無色、無異味、無雜質(zhì)。同時(shí)逐步恢復(fù)河道自身生態(tài)系統(tǒng)，提升河道自凈能力。
　　寧波市按行政區(qū)劃將內(nèi)河分為海曙、江東、江北3個(gè)標(biāo)段，確定河道養(yǎng)護(hù)價(jià)平均每年每平方米25元，82萬平方米每年政府需支付總費(fèi)用為2050萬元。李彬說，根據(jù)PPP模式的要求，前期所有資金、設(shè)備及人員管理費(fèi)用的投入，全部由企業(yè)墊付。與此同時(shí)，政府引入獨(dú)立第三方檢測公司，在養(yǎng)護(hù)河道設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)測點(diǎn)，定期采集水樣向業(yè)主報(bào)告，若未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)河處即予以扣罰費(fèi)用。

　　以成敗論英雄倒逼企業(yè)出“絕招”

　　寧波市“五水共治”辦公室主任何國強(qiáng)說，寧波這一招，實(shí)際上是在魚龍混雜的水務(wù)行業(yè)豎起一道高門檻，只有既有較強(qiáng)資金實(shí)力、又有過硬治水技術(shù)的企業(yè)才敢來“揭榜”。而且我們還明確規(guī)定，在治水中只允許采用生態(tài)友好技術(shù)，不允許使用絮凝劑等化學(xué)手段，以免帶來不確定的風(fēng)險(xiǎn)和后遺癥。“寧波PPP倒逼機(jī)制迫使企業(yè)使出‘絕招’。”知名治水專家、華東師范大學(xué)陳邦林教授說，寧波內(nèi)河水質(zhì)長效工程規(guī)模并不很大卻集合了一系列國內(nèi)外先進(jìn)甚至頂尖的治水理念和技術(shù)。如擁有我國自主產(chǎn)權(quán)的微納米氣液分散技術(shù)，是國內(nèi)首次成規(guī)模投入寧波內(nèi)河治理中，對重污染水域的除臭轉(zhuǎn)清和水體長效修復(fù)尤為有效。
　　河海大學(xué)水文水資源國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室崔杰博士認(rèn)為，治水的關(guān)鍵是三分技術(shù)七分管理，只有科學(xué)管理持之以恒，才能實(shí)現(xiàn)水質(zhì)養(yǎng)護(hù)的長期穩(wěn)定。在海曙區(qū)北斗河邊，負(fù)責(zé)這一帶水質(zhì)檢測的南京金禾水環(huán)境公司工程師王曉告訴記者，按規(guī)定，第三方檢測公司是每月取樣一次，而企業(yè)自我加壓，每周一次取水化驗(yàn)，遇到水質(zhì)變化敏感時(shí)期，則隔天取樣化驗(yàn)。“我們還有一個(gè)12人的養(yǎng)護(hù)隊(duì)，每天都要乘坐小船或竹筏，將所有河面巡視一次，出現(xiàn)問題及時(shí)解決。”
　　“PPP模式既給企業(yè)帶來了風(fēng)險(xiǎn)和壓力，也激發(fā)了企業(yè)動(dòng)力。”浙江天韻生態(tài)環(huán)境有限公司董事長任紅星說。經(jīng)測算，水質(zhì)養(yǎng)護(hù)工程前幾年只能是微利保本，甚至還可能出現(xiàn)一些虧損，但企業(yè)看重的是長期效益。如去年底，天韻公司養(yǎng)護(hù)的部分河段指標(biāo)出現(xiàn)浮動(dòng)，被罰了款，我們立即采取措施，讓水質(zhì)穩(wěn)定下來。“這樣做，短期內(nèi)企業(yè)雖然出現(xiàn)了虧損，但從長遠(yuǎn)看卻為企業(yè)贏得了信譽(yù)。”

　　PPP治污模式可推廣可復(fù)制

　　“寧波PPP水質(zhì)養(yǎng)護(hù)提升工程，取得了令人鼓舞的成效。”寧波市內(nèi)河管理處處長徐偉說，我們投入試點(diǎn)和首期治污養(yǎng)護(hù)的河道，都是市內(nèi)污染最嚴(yán)重的一些水域，以往附近居民對這些河道的投訴每年都在20次以上，自PPP模式實(shí)施以來，至今投訴為零。從數(shù)據(jù)上分析，按合同規(guī)定，綜合污染指數(shù)(CPI)要求每年下降幅度為15%，而實(shí)際檢測結(jié)果是，所有河道下降率都在20%以上，最高的可達(dá)40%，水體透明度平均提升也在15%以上。
　　徐偉說，更重要的是，在PPP探索的過程中，我們走出了一條城市內(nèi)河治污的可行性路徑，政府?dāng)[脫了以往既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的尷尬角色。據(jù)測算，如果這些項(xiàng)目由政府自己來做，至少要增加30%以上的費(fèi)用，并且還要承當(dāng)不確定風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于參與企業(yè)都是專業(yè)性公司，技術(shù)能力較強(qiáng)，能夠有效應(yīng)對水質(zhì)突發(fā)事件。今年初，因排污井污水倒灌，海曙區(qū)勝豐河突然出現(xiàn)水質(zhì)變化，我們立即布置相關(guān)公司采取應(yīng)急措施，僅用3天時(shí)間便恢復(fù)正常。
　　“但現(xiàn)在我們也面臨一些問題和困難。”徐偉說，首先，河道是一個(gè)開放的區(qū)域，水質(zhì)變化受周邊環(huán)境因素的影響較大，但現(xiàn)在由于行政條塊分割，都實(shí)施河道包干，這不利于內(nèi)河流域的整體治理；其次，PPP政府購買環(huán)境服務(wù)模式是新生事物，一些人對此不太了解，認(rèn)為政府是在浪費(fèi)錢財(cái)，這就需要輿論引導(dǎo)和社會各界的支持。
　　清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院傅濤教授說，PPP模式具有節(jié)省費(fèi)用、促進(jìn)投資多元化、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)換等諸多優(yōu)點(diǎn)。在發(fā)達(dá)國家，PPP是一種成熟的模式已廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施或非盈利項(xiàng)目的建設(shè)，如監(jiān)獄、學(xué)校、污水處理廠等。目前在我國，PPP尚處在摸索起步階段。清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院已把寧波模式作為重要課題進(jìn)行全程跟蹤，從近年來的實(shí)踐看，寧波的摸索無疑是成功的。
　　傅濤說，未來若干年內(nèi)，環(huán)保治污將是我國的一個(gè)大產(chǎn)業(yè)，僅污水治理一項(xiàng)即高達(dá)6萬億元之巨，而其中20%以上可以采用PPP模式。此外，PPP還可以伸延到工業(yè)和生活污水治理，毒土壤治理，廢氣排放治理等，推廣前景十分廣闊。
　　“但推廣PPP政府購買環(huán)境服務(wù)模式也需要科學(xué)論證，有序推進(jìn)。”傅濤說，一是政府要轉(zhuǎn)型放權(quán)，學(xué)會平等協(xié)商，尊重合作伙伴；二是政府要講信譽(yù)。嚴(yán)格依法辦事，不能贏吃輸賴；三是要雙方建立責(zé)任可控體系，要能夠通過數(shù)字化的管理與考核，明確雙方的責(zé)任邊界。對于這些問題，寧波模式提供了一個(gè)很好的范本，值得國家有關(guān)部門作進(jìn)一步的跟進(jìn)與剖析。