現(xiàn)在有一種普遍的觀點(diǎn)，就是認(rèn)為大城市之所以越長(zhǎng)越大，完全是經(jīng)濟(jì)規(guī)律在起作用，通過(guò)規(guī)劃來(lái)調(diào)控城市的規(guī)模是不會(huì)有什么效果的。所以，當(dāng)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》中提出對(duì)大中小城市實(shí)行差別化落戶政策，即全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開(kāi)中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模時(shí)，迅即招來(lái)了許多學(xué)者和媒體的質(zhì)疑。

　　最典型的例子就是北京和上海。上世紀(jì)末頒布的《上海市城市總體規(guī)劃(1999-2020)》的文件中，將2020年上海的常住人口規(guī)劃為2000萬(wàn)，而至2013年末，上海實(shí)際常住人口已經(jīng)突破2400萬(wàn)。北京規(guī)劃所確定的到2020年常住人口總量控制目標(biāo)是1800萬(wàn)，但2013年末實(shí)際常住人口已經(jīng)突破2100萬(wàn)。這種現(xiàn)象在各地屢見(jiàn)不鮮，以致被人調(diào)侃為“規(guī)劃就是用來(lái)突破的”。

　　早在1980年，國(guó)務(wù)院文件就提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市是我國(guó)城市發(fā)展的基本方針”。但30多年過(guò)去了，現(xiàn)實(shí)的結(jié)果確實(shí)與規(guī)劃相悖，雖然中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，但我們現(xiàn)在看到的仍是大城市越鋪越大，因人口增加而帶來(lái)的交通擁堵、空氣污染和房?jī)r(jià)昂貴等“城市病”也愈演愈烈。

　　因此，對(duì)于大城市不斷長(zhǎng)大的問(wèn)題，我們必須承認(rèn)其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用。城市的魅力就是帶來(lái)人的聚集，人的聚集帶來(lái)資源的聚集和社會(huì)分工的細(xì)化，帶來(lái)生產(chǎn)效率的提高，最后帶來(lái)人均收入的提升，而人的收入提升反過(guò)來(lái)更加促進(jìn)人的聚集，周而復(fù)始，城市就會(huì)越長(zhǎng)越大，這就是市場(chǎng)規(guī)律。人是理性的，哪里好哪里不好，大家自己會(huì)做判斷。“人們來(lái)到城市是為了生活，他們定居在那里是為了生活得更好”，亞里士多德對(duì)城市的定義今天仍然鮮活。所以，從自由經(jīng)濟(jì)的視角看，城市的生成和生長(zhǎng)更多是自然演化的結(jié)果。

　　在中國(guó)，北上廣深這樣特大城市的畸形生長(zhǎng)不僅與市場(chǎng)有關(guān)，也與政府資源的人為配置的不均等有關(guān)。如北京是中國(guó)的政治中心，各地“跑部錢(qián)進(jìn)”只能到北京來(lái)，辦事處成為典型的腐敗中心；北京又是中國(guó)的教育中心，公共教育資源嚴(yán)重傾斜于北京、上海等幾所大城市；北京還是中國(guó)的金融中心，金融機(jī)構(gòu)總部群集，金融資源勝過(guò)上海；北京還是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心，許多項(xiàng)目落地于北京而不是天津……如此強(qiáng)勢(shì)的計(jì)劃性資源集中于北京，北京的城市人口不一路飆升怎么可能？

　　故中國(guó)城市的合理發(fā)展，首先政府要消除人為的資源分配不均。除此之外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看，市場(chǎng)的力量很重要，但市場(chǎng)也有失靈的時(shí)候，城市病不僅有計(jì)劃的因素，也可能是典型的市場(chǎng)失靈，有市場(chǎng)失靈就需要政府來(lái)調(diào)節(jié)，而規(guī)劃就是政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)的一種手段。

　　那為什么政府的規(guī)劃一再失靈呢？筆者以為，不是規(guī)劃沒(méi)有作用，而是規(guī)劃沒(méi)有得到有效執(zhí)行。筆者曾與一名地方市長(zhǎng)討論過(guò)城市規(guī)劃問(wèn)題，市長(zhǎng)調(diào)侃道“規(guī)劃規(guī)劃，都是鬼在畫(huà)”，規(guī)劃是專家在搞，決策是市長(zhǎng)在做，規(guī)劃聽(tīng)從于市長(zhǎng)，在做大政績(jī)的驅(qū)使下，規(guī)劃的執(zhí)行最后往往會(huì)走了樣。

　　回過(guò)頭來(lái)再看看國(guó)務(wù)院提出的“差別化落戶政策”，政府是希望大部分人盡量到建制鎮(zhèn)和小城市落戶，因?yàn)檫@樣既能解決農(nóng)民工進(jìn)城刺激內(nèi)需的問(wèn)題，也能分步有序地解決人口自由遷徙問(wèn)題，還能有效緩解大城市的“城市病”問(wèn)題。只是，如果仍然與以往一樣，規(guī)劃只停留于紙面而缺乏有效的配套改革措施，則憑良心說(shuō)，到頭來(lái)這一政策恐怕也還會(huì)淪為政府的一廂情愿而已。那么，到底需要哪些配套措施呢？

　　第一，要促進(jìn)公共服務(wù)均等化?，F(xiàn)有政策下，公共服務(wù)的籌資主要由地方政府負(fù)責(zé)，小城市公共財(cái)政收入少，公共服務(wù)水平自然無(wú)法與大城市相提并論，在這種情況下，人們憑什么要選擇在小城鎮(zhèn)落戶？所以，公共服務(wù)均等化不僅僅要在城市和農(nóng)村之間，在城市與城市之間，特別是大城市和小城市之間也要均等化?？尚械慕鉀Q辦法就是要提高公共服務(wù)的統(tǒng)籌層次，比如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等問(wèn)題，最好實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。

　　第二，要做好產(chǎn)業(yè)布局。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式上，過(guò)去的幾十年，中國(guó)講究“縣際競(jìng)爭(zhēng)”，大城市有豐厚的財(cái)力，可以對(duì)大企業(yè)實(shí)行巨額財(cái)政補(bǔ)貼，其結(jié)果就是大城市的產(chǎn)業(yè)越來(lái)越強(qiáng)，而小城市無(wú)法與其抗衡，就容易進(jìn)入惡性循環(huán)。時(shí)至今日，我們應(yīng)該對(duì)“縣際競(jìng)爭(zhēng)”的“招商引資”模式進(jìn)行反思，政府要對(duì)不同的城市有不同的功能定位。比如，北京是政治中心、金融中心、研發(fā)中心，你不能再讓它成為制造業(yè)中心，否則，大家還是會(huì)削尖了腦袋往大城市里擠。

　　最近一些大城市出于控制人口的目的在做產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，比如把一些低端產(chǎn)業(yè)、個(gè)體商戶或者小商品市場(chǎng)清理出去。其這么做的目的是因?yàn)榈投水a(chǎn)業(yè)或者小商品市場(chǎng)需要很多的人，卻對(duì)地方稅收貢獻(xiàn)甚微，還是在為地方利益著想。這還是老一套的行政思路，還是一種行政手段而不是市場(chǎng)手段，其最終的效果估計(jì)好不到哪里去。其實(shí)，一個(gè)城市運(yùn)轉(zhuǎn)是需要各個(gè)層次的服務(wù)人員的，沒(méi)有建筑工人，沒(méi)有清潔工，沒(méi)有保姆，沒(méi)有餐廳服務(wù)員，城市能有活力嗎？

　　第三，要處理好小城市與大城市的關(guān)系。已有的經(jīng)驗(yàn)和研究表明，孤立地發(fā)展小城鎮(zhèn)遲早會(huì)失敗的。我們現(xiàn)在在城市發(fā)展思維上有一個(gè)很大的誤區(qū)，就是老把中小城市的發(fā)展與大城市的發(fā)展切割開(kāi)來(lái)，以為只要把更多資源、更多資金給了中小城鎮(zhèn)，它就發(fā)展起來(lái)了。這是錯(cuò)誤的，事實(shí)證明，脫離了大城市，小城鎮(zhèn)的發(fā)展就沒(méi)有了動(dòng)力源(600405,股吧)。所以，最重要的是推進(jìn)包括諸如社會(huì)保障制度的打通和公共服務(wù)的接軌，比如建設(shè)大城市與周邊小城市之間的高鐵或高速路連接，推進(jìn)公共服務(wù)和社會(huì)保障的跨區(qū)域覆蓋等等。

　　第四，要處理好“逆城市化”問(wèn)題。世界發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的城市化率超過(guò)50%時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“逆城市化”的苗頭，即有人開(kāi)始想從大城市遷到小城市，或者想從城市遷到農(nóng)村。2013年，我國(guó)的城市化率已經(jīng)達(dá)到53.37%，“逆城市化”已經(jīng)開(kāi)始了。如果一個(gè)北京市民想把戶口遷到武漢或者遷到農(nóng)村怎么辦？按照現(xiàn)在的政策，這種想法的實(shí)現(xiàn)同樣很難。市民要把戶口遷到武漢，按理說(shuō)這既符合資源自由配置的經(jīng)濟(jì)原則，也符合國(guó)家“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”的規(guī)劃要求，是應(yīng)該提倡的。但是這里存在兩個(gè)障礙：一是武漢未必愿意，因?yàn)槲錆h更希望對(duì)進(jìn)入人口進(jìn)行篩選；二是市民本人也不一定愿意，因?yàn)樗紤]各種養(yǎng)老、醫(yī)療、子女入學(xué)能不能順利遷移到武漢。而城里人要想到農(nóng)村生活，恐怕會(huì)更難。因?yàn)楝F(xiàn)在政策規(guī)定，農(nóng)村的宅基地和房子不能賣(mài)給城鎮(zhèn)居民，既不能自己蓋房，又不能買(mǎi)房，城里人到農(nóng)村去住在哪里呢？所以，要想保障城里人的遷徙自由，與保障農(nóng)民的遷徙自由一樣，需要解決的問(wèn)題也還有很多。