歷史文化是城市的靈魂。

　　北京歷史文化遺存眾多，文化底蘊(yùn)深厚。其中，歷史街區(qū)因其保存文物豐富、歷史建筑集中、能夠較為完整和真實(shí)地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，并具有一定規(guī)模，而成為北京古都風(fēng)貌的集中體現(xiàn)，是北京歷史文化名城的重要組成部分。加強(qiáng)歷史街區(qū)保護(hù)，完善古都風(fēng)貌保護(hù)機(jī)制，不僅是對(duì)首都?xì)v史文脈的延續(xù)，更是建設(shè)文化之都的必然要求。

　　今年3至6月，北京市政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會(huì)聯(lián)合各民主黨派北京市委、北京聯(lián)合大學(xué)北京學(xué)研究基地及市政協(xié)社會(huì)科學(xué)界委員，開(kāi)展了以“加強(qiáng)歷史街區(qū)保護(hù)，完善古都風(fēng)貌保護(hù)機(jī)制”為主題的調(diào)研。調(diào)研組先后組織了情況通報(bào)會(huì)、研討會(huì)和調(diào)研考察活動(dòng)20余次，對(duì)北京舊城內(nèi)33片歷史街區(qū)進(jìn)行了逐一調(diào)研，300余人次參加了調(diào)研活動(dòng)。通過(guò)對(duì)舊城歷史街區(qū)保護(hù)現(xiàn)狀的分析，探討了歷史街區(qū)和古都風(fēng)貌保護(hù)工作中存在的問(wèn)題，提出了對(duì)策建議，形成了調(diào)研報(bào)告。

　　尋覓記憶：

　　京味變淡管理不足

　　街區(qū)整體風(fēng)貌歷史文化韻味不足

　　除皇城保護(hù)街區(qū)和部分商業(yè)保護(hù)街區(qū)（如煙袋斜街等）外，絕大多數(shù)歷史街區(qū)，特別是傳統(tǒng)胡同住宅型保護(hù)街區(qū)，歷史文化韻味普遍不足。突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是部分古建失修、胡同外觀殘破，難以讓人感受到古風(fēng)古韻的魅力；二是四合院格局破壞嚴(yán)重，四合院布局的內(nèi)涵難以體現(xiàn)；三是缺少街區(qū)內(nèi)文物古跡和文化內(nèi)涵的展示，調(diào)研中除了西四北頭條至八條有每條胡同的歷史沿革和文化特色介紹，史家胡同有一座胡同博物館外，其他的胡同、院落，甚至文物保護(hù)單位也大多沒(méi)有相關(guān)介紹，甚至名牌污損，難以辨認(rèn)。

　　人口密度大，人員結(jié)構(gòu)發(fā)生改變

　　歷史街區(qū)內(nèi)以平房為主，相對(duì)樓房區(qū)來(lái)講，人口相對(duì)稠密，人均住房面積小。根據(jù)2012年對(duì)什剎海、大柵欄等街道居民的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，平房區(qū)受訪家庭中，居住20年以上的占總數(shù)的3/4。幾代人同住一個(gè)屋檐下的情況屢見(jiàn)不鮮。同時(shí)，隨著近些年的發(fā)展，一些本地人口逐漸從歷史街區(qū)中疏解出去，但是由于平房區(qū)內(nèi)生活成本低，外地人口逐漸涌入，改變了街區(qū)和院落原有的居住環(huán)境和氛圍。

　　市政設(shè)施落后，居民生活條件差

　　許多胡同的排水系統(tǒng)沒(méi)有雨污分流，供電供水管線的承載力存在很大不足，天然氣、熱力管道等現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施的普及率也極低，大部分地區(qū)仍然存在電線亂搭亂建的現(xiàn)象，比較影響市容，安全隱患較多。

　　簡(jiǎn)單生硬地大拆大建現(xiàn)象仍然存在，違章建筑向高層發(fā)展

　　許多新建或改建的建筑，在高度、體量、建筑形式和色彩方面對(duì)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境及視覺(jué)景觀產(chǎn)生了不利影響，破壞了街區(qū)歷史文脈的延續(xù)性。胡同內(nèi)的違章建筑沿街向二層、三層甚至更高的立面發(fā)展，對(duì)胡同景觀和整體風(fēng)貌構(gòu)成了嚴(yán)重破壞。四合院內(nèi)，居民出于改善居住條件的需要，搭廚房、建小房，使傳統(tǒng)格局的四合院變成了混亂的大雜院，占用了公共空間，帶來(lái)了安全隱患，也使四合院應(yīng)有的風(fēng)貌和文化氣息消失殆盡。

　　房屋出租多，管理難度大

　　四合院變成大雜院，大雜院內(nèi)房屋出租情況嚴(yán)重。這些租住房屋者多為外地來(lái)京務(wù)工人員，不僅帶來(lái)了與原有文化氛圍不相協(xié)調(diào)的生活習(xí)慣和一些低端業(yè)態(tài)，而且由于人員情況復(fù)雜，大雜院多為開(kāi)放式，也存在著諸多不安定因素，帶來(lái)了大量管理難題。

　　管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏

　　歷史街區(qū)內(nèi)胡同、院落、房屋數(shù)量，居住人口的人員結(jié)構(gòu)、職業(yè)情況、文化水平，以及胡同內(nèi)的業(yè)態(tài)、房屋使用情況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，目前沒(méi)有統(tǒng)計(jì)，街區(qū)管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)普遍缺乏。

　　政協(xié)把脈：

　　執(zhí)法不嚴(yán)規(guī)劃滯后

　　法律保障不完備

　　相關(guān)法律法規(guī)操作性不強(qiáng)。目前，北京市歷史街區(qū)保護(hù)主要依據(jù)《北京歷史文化名城保護(hù)條例》和國(guó)務(wù)院《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》。但是由于北京市的地方性法規(guī)早于國(guó)務(wù)院的政府規(guī)章公布，因此，在法規(guī)概念、管理層級(jí)、審批程序等方面與國(guó)務(wù)院條例存在一定差異；歷史文化保護(hù)區(qū)和歷史街區(qū)、掛牌保護(hù)院落、優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑和有價(jià)值建筑、歷史建筑等概念仍有待統(tǒng)一、明晰，以便形成可操作性強(qiáng)的管理制度和審批要求。國(guó)務(wù)院《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》和《北京市歷史文化名城保護(hù)條例》分別要求公布?xì)v史建筑名單和具有保護(hù)價(jià)值的建筑名單，目前尚缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序；仍需進(jìn)一步深入研究完善歷史建筑或者具有保護(hù)價(jià)值的建筑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、修繕標(biāo)準(zhǔn)和程序，提出配套的保護(hù)措施和長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制。特別是歷史建筑的管理，歷史街區(qū)內(nèi)建筑高度、外觀、形制、沿街立面等精細(xì)化管理，仍需要形成專項(xiàng)法律法規(guī)予以規(guī)定。

　　執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不到位。相關(guān)執(zhí)法部門和執(zhí)法人員對(duì)歷史街區(qū)文化內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)街區(qū)保護(hù)工作重視程度不夠，造成了執(zhí)法過(guò)程中的思想懈怠和責(zé)任心不強(qiáng)，直接導(dǎo)致對(duì)破壞歷史街區(qū)風(fēng)貌的行為監(jiān)督不到位、執(zhí)法不嚴(yán)格。

　　法律處罰力度不夠?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定了破壞歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)的布局、環(huán)境、歷史風(fēng)貌的法律責(zé)任：一是規(guī)定行政部門撤銷其歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)稱號(hào)，二是規(guī)定對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。這種處罰力度明顯不夠，負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的法律責(zé)任沒(méi)有被追究。

　　規(guī)劃跟不上形勢(shì)發(fā)展

　　規(guī)劃原則性強(qiáng)。對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)作用有限，特別是規(guī)劃一般都時(shí)間較長(zhǎng)，隨著時(shí)間的推移，有些規(guī)劃目標(biāo)已經(jīng)不符合發(fā)展需要，亟須調(diào)整。

　　缺少專項(xiàng)規(guī)劃。北京市目前還沒(méi)有針對(duì)歷史街區(qū)文化資源、胡同脈絡(luò)等歷史街區(qū)保護(hù)的專項(xiàng)規(guī)劃。

　　規(guī)劃間的銜接不足。市、區(qū)、街區(qū)間協(xié)調(diào)不夠，規(guī)劃目標(biāo)和實(shí)際建設(shè)間的協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)。

　　資金投入不足

　　缺少歷史街區(qū)保護(hù)的專項(xiàng)資金。目前，北京市對(duì)文物修繕的資金，一年僅有10億元，這對(duì)于北京歷史文化名城保護(hù)來(lái)說(shuō)，可謂杯水車薪，需繼續(xù)加大財(cái)政支持力度。

　　統(tǒng)籌使用資金不夠。在歷史街區(qū)房屋修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造、文物保護(hù)等方面的資金使用分散，統(tǒng)籌集成度不高。

　　融資渠道單一。缺少社會(huì)資金引入保障機(jī)制，民間資本參與文保區(qū)建設(shè)的潛力亟待開(kāi)發(fā)。

　　管理不到位

　　管理主體不明確。歷史街區(qū)保護(hù)工作的綜合性較強(qiáng)，涉及名城委和規(guī)劃、建設(shè)、文物、文化等眾多部門，但主管單位不明確。因而，針對(duì)街區(qū)保護(hù)的統(tǒng)籌力度不足，市區(qū)兩級(jí)政府、相關(guān)主管部門的職責(zé)也不太清晰，部門聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制急需健全。

　　管理思路有待深入研究。目前，在歷史街區(qū)保護(hù)方面尚未找到適合的有效管理思路，因而管理效果不明顯，出現(xiàn)了人口疏而不減、低端產(chǎn)業(yè)聚集等現(xiàn)象。

　　管理制度不健全。缺乏有效的、針對(duì)性強(qiáng)的、專門的、系統(tǒng)的管理制度，在某些方面出現(xiàn)了管理失控的情況，如，房屋出租市場(chǎng)混亂、違章建筑邊拆邊建，等等。

　　舊城改造不規(guī)范

　　缺乏合理統(tǒng)籌。大規(guī)模改造項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)導(dǎo)致北京舊城一些歷史街區(qū)風(fēng)貌的完整性遭到破壞。在一些歷史街區(qū)中，四合院的破壞現(xiàn)象比較嚴(yán)重。不同街區(qū)的保護(hù)與整治力度不同導(dǎo)致了舊城歷史街區(qū)的現(xiàn)存條件良莠不齊。有些項(xiàng)目打著危改旗號(hào)進(jìn)行大規(guī)模商業(yè)開(kāi)發(fā)，給舊城歷史風(fēng)貌造成了不可挽回的破壞。

　　項(xiàng)目審批不嚴(yán)格。一些改造項(xiàng)目規(guī)模過(guò)大，建筑高度沒(méi)有合理的控制方案，對(duì)街區(qū)文物、胡同、四合院景觀造成破壞，對(duì)首都的歷史風(fēng)貌造成很大負(fù)面影響。

　　尋計(jì)問(wèn)策：

　　23條建議留住城市靈魂

　　加強(qiáng)法治建設(shè)

　　1.加強(qiáng)立法，盡快研究出臺(tái)《北京市歷史街區(qū)保護(hù)條例》

　　明確歷史街區(qū)的概念、價(jià)值、名稱、范圍、保護(hù)方法、資金來(lái)源、保護(hù)程序、各方職責(zé)、罰則等，形成完整的歷史街區(qū)法律保護(hù)框架。在這方面，上海、天津、哈爾濱、杭州、武漢等城市已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，可以借鑒。

　　2.強(qiáng)化執(zhí)法，加大執(zhí)法力度

　　提高執(zhí)法人員素質(zhì)，一方面，加強(qiáng)北京歷史文化保護(hù)知識(shí)的宣傳和普及，使所有執(zhí)法人員都能充分認(rèn)識(shí)到古都風(fēng)貌保護(hù)的重大意義，主動(dòng)增強(qiáng)執(zhí)法的責(zé)任感和使命感；另一方面，要加強(qiáng)執(zhí)法檢查，對(duì)行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為予以監(jiān)督，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。

　　科學(xué)制定規(guī)劃

　　3.在《北京城市總體規(guī)劃》修編中明確歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)是北京的城市發(fā)展戰(zhàn)略

　　歷史街區(qū)最重要的價(jià)值就是其文化價(jià)值。正確認(rèn)識(shí)歷史文化遺產(chǎn)的文化價(jià)值，是妥善處理好保護(hù)與發(fā)展關(guān)系的關(guān)鍵。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，正確認(rèn)識(shí)并充分發(fā)揮歷史文化遺產(chǎn)的價(jià)值，是保證北京得以維系自身獨(dú)立的文化身份、贏得世界尊重和認(rèn)同的必需條件；現(xiàn)階段來(lái)看，則是北京城市發(fā)展進(jìn)程不走偏頗的重要保障。因此，建議在新一輪的北京城市總體規(guī)劃修編中明確：歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)是北京的城市發(fā)展戰(zhàn)略。在這一思想指導(dǎo)下，梳理出歷史街區(qū)的文化基因，進(jìn)而構(gòu)建適宜的法規(guī)、政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)環(huán)境。

　　4.制定科學(xué)的歷史街區(qū)保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃

　　在深入研究北京歷史街區(qū)的功能定位、空間格局、土地利用、文化資源、交通市政、人口密度的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，制定科學(xué)的歷史街區(qū)保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，形成區(qū)域中長(zhǎng)期發(fā)展實(shí)施綱要。

　　5.制定控規(guī)層次的保護(hù)規(guī)劃

　　強(qiáng)調(diào)歷史街區(qū)風(fēng)貌保護(hù)中有關(guān)建筑高度的規(guī)劃控制，同時(shí)根據(jù)歷史建筑、環(huán)境遺存狀況及歷史影響的重要程度，分別編制控規(guī)層次的保護(hù)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)在舊城范圍內(nèi)對(duì)歷史街區(qū)空間格局的整體保護(hù)。

　　6.出臺(tái)新的《北京市舊城房屋修繕與保護(hù)技術(shù)導(dǎo)則》

　　將更加細(xì)致和科學(xué)的實(shí)施導(dǎo)則引入北京歷史街區(qū)保護(hù)規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)管的方法、手段中，提高規(guī)劃實(shí)施的可操作性，使歷史建筑的保護(hù)真正落到實(shí)處。

　　加大資金投入

　　7.編制歷史街區(qū)保護(hù)年度財(cái)政預(yù)算

　　將歷史街區(qū)保護(hù)資金列入年度財(cái)政預(yù)算，額度應(yīng)為全市年總收入的1%以上。

　　8.建立四合院和文化遺產(chǎn)維修資金申報(bào)制度

　　凡符合規(guī)定條件的，公民和法人均可申請(qǐng)資金支持，進(jìn)行維修，申報(bào)、審核和維修全過(guò)程向社會(huì)公示。

　　完善相關(guān)政策

　　9.推進(jìn)公房的市場(chǎng)化、社會(huì)化改革

　　引入市場(chǎng)機(jī)制，使有愿望、有能力的民間主體參與到歷史街區(qū)和四合院的保護(hù)工作中來(lái)，提高四合院的保護(hù)和利用水平。

　　10.采取小規(guī)模、漸進(jìn)式、微循環(huán)的模式保護(hù)歷史街區(qū)

　　對(duì)歷史街區(qū)的文物建筑、胡同肌理、民居四合院以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行有機(jī)保護(hù)更新，最大限度地保護(hù)歷史人文環(huán)境和風(fēng)貌特色。

　　11.針對(duì)不同特點(diǎn)的歷史街區(qū)，采取差異化保護(hù)措施

　　根據(jù)所在區(qū)位的不同、歷史文化特征的差異，如年代的差別，北城、南城的差別，皇城內(nèi)外的差別，核心區(qū)與周邊風(fēng)貌控制區(qū)的差別等，采取不同的保護(hù)措施，使歷史街區(qū)的文化特征得以充分體現(xiàn)。

　　12.建立有關(guān)的監(jiān)督約束機(jī)制

　　建立行政主管部門監(jiān)督、人大和政協(xié)監(jiān)督、公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。同時(shí)，充分利用稅收杠桿、機(jī)構(gòu)制衡等，形成有效的約束機(jī)制。

　　提高管理水平

　　13.明確歷史街區(qū)保護(hù)工作的主管部門

　　以北京歷史文化名城保護(hù)委員會(huì)為核心，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成市、區(qū)兩級(jí)統(tǒng)一的街區(qū)保護(hù)工作的管理機(jī)制。

　　14.明確歷史街區(qū)保護(hù)工作中的各方責(zé)任

　　明確政府、居民、投資方、產(chǎn)權(quán)方以及管理方的責(zé)任，并按照職責(zé)權(quán)限實(shí)行責(zé)任追究。

　　15.對(duì)歷史街區(qū)所轄胡同、院落進(jìn)行確圖管理

　　繪制胡同四合院地理位置、空間結(jié)構(gòu)及形態(tài)樣式圖，進(jìn)行編號(hào)確圖，向社會(huì)公示。胡同肌理、院落格局的改變，以及房屋拆建均要進(jìn)行審批，審批情況一并向社會(huì)公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

　　16.對(duì)歷史街區(qū)人、房、戶、業(yè)情況進(jìn)行普查

　　立即組織力量，對(duì)歷史街區(qū)內(nèi)的人口、房屋、戶籍、業(yè)態(tài)進(jìn)行普查工作，對(duì)戶籍人口、常住人口、外來(lái)人口的詳細(xì)情況進(jìn)行登記，對(duì)房屋租賃情況進(jìn)行登記，摸清歷史街區(qū)居住人口的年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)、戶籍情況，對(duì)房屋租賃情況做到掌握詳細(xì)情況，實(shí)行網(wǎng)格化管理。

　　17.出臺(tái)歷史街區(qū)四合院出租管理辦法

　　建立由產(chǎn)權(quán)人負(fù)責(zé)的管理機(jī)制。私房出租問(wèn)題由業(yè)主負(fù)責(zé)，公房出租問(wèn)題由房管部門負(fù)責(zé)。同時(shí)，規(guī)定四合院嚴(yán)禁分體出租，遏制亂租、群租行為。

　　18.一些特殊歷史街區(qū)，停止一切產(chǎn)權(quán)交易

　　如大柵欄歷史街區(qū)等具有重要商業(yè)價(jià)值的地段，停止一切產(chǎn)權(quán)交易。其中的房屋可以翻建，翻建后可以長(zhǎng)期租賃。

　　19.搶救和保護(hù)年久失修、損壞破敗的文物，加大被占用文物所在單位（包括中央單位和部隊(duì)）的搬遷力度

　　20.歷史街區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)停建一切開(kāi)發(fā)項(xiàng)目

　　21.歷史街區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)的違章建筑由各區(qū)縣政府限期無(wú)條件拆除

　　22.加強(qiáng)人口管理，保留一定比例的原居民

　　要加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，改進(jìn)方式方法，有效疏解人口，近期目標(biāo)是保護(hù)區(qū)內(nèi)人口消減30%。

　　23.加大古都?xì)v史文化保護(hù)的宣傳力度

　　讓古都文化保護(hù)知識(shí)進(jìn)入黨校，成為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的必修課；進(jìn)入大、中、小學(xué)課堂，培養(yǎng)學(xué)生文物保護(hù)和文化傳承的意識(shí)。同時(shí)借助廣播、電視臺(tái)、報(bào)刊以及網(wǎng)絡(luò)等媒體，加大古都?xì)v史文化的宣傳力度，豐富公眾歷史文化保護(hù)知識(shí)，增強(qiáng)保護(hù)意識(shí)，形成良好的社會(huì)氛圍。