但是，如果深層次追究，一些疑問(wèn)也隨之產(chǎn)生。首先，什么原因使中國(guó)的政府有如此巨大的熱情去推動(dòng)城市化而不受其他偏好的影響呢？其次，是什么機(jī)制保證政府推動(dòng)城市化資源的持續(xù)供給，尤其是資金的充沛來(lái)源？第三，這種政府推動(dòng)的城市化是否可持續(xù)？顯然，不厘清這些問(wèn)題，就無(wú)法客觀全面地把握中國(guó)城市化的全貌，進(jìn)而也無(wú)法將“中國(guó)模式”理論建立在可靠的理論基礎(chǔ)之上。

　　二、計(jì)劃體制下的城市化

　　政府在中國(guó)的城市化進(jìn)程中扮演重要角色，這可追溯到1949年。此前，一如其他發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)的城市化并沒(méi)有政府的強(qiáng)力干預(yù)，呈現(xiàn)出自然而然的過(guò)程。新中國(guó)建立以后，中國(guó)實(shí)行了類似前蘇聯(lián)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。反映在宏觀方面，是用指令性計(jì)劃取代競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)格機(jī)制來(lái)配置資源；反映在微觀層面，是用行政性生產(chǎn)單位取代優(yōu)勝劣汰的自由企業(yè)制度。

　　從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度觀察，在這一體制內(nèi)，信息是自下而上匯總的，而決策，即指令，則是自上而下貫徹的。中央計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)是最高甚至是唯一的決策者，地方政府僅是甚至是唯一的執(zhí)行者，并由此使整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，無(wú)論人財(cái)物、產(chǎn)供銷均為計(jì)劃所控制。

　　需要指出的是，這一體制是一個(gè)嚴(yán)密的體系，為保證經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的順利執(zhí)行，需要在社會(huì)體制、政治體制等方面做出相應(yīng)的安排。除在城市維持各種附屬于行政權(quán)力的“單位”外，在農(nóng)村表現(xiàn)為用行政權(quán)力人為地維持城鄉(xiāng)分割。

　　十分明顯，上述高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行結(jié)果，在財(cái)務(wù)安排上便呈現(xiàn)出財(cái)政主導(dǎo)的特征，一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)皆為國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。所謂財(cái)政，是一半財(cái)，一半政。它是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱，高度服從于國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)。新中國(guó)成立后，囿于當(dāng)時(shí)的歷史條件，發(fā)展工業(yè)尤其是與國(guó)防安全相關(guān)的重工業(yè)是當(dāng)務(wù)之急。為了發(fā)展工業(yè)，必須擴(kuò)大投資，這就要求抑制消費(fèi)，動(dòng)員儲(chǔ)蓄，控制成本。而高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及與其相適應(yīng)的社會(huì)、政治體制安排，恰可以滿足這一要求。

　　具體來(lái)看，上述訴求的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是：在農(nóng)村，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品[0.00% 資金 研報(bào)]的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷人為壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，抬高工業(yè)品價(jià)格，用剪刀差動(dòng)員農(nóng)村儲(chǔ)蓄投入工業(yè)，并相應(yīng)壓低工資成本；通過(guò)人民公社制度將農(nóng)村人口束縛在土地上，人為增加人口流動(dòng)的機(jī)會(huì)成本。以此不僅使低工資成本長(zhǎng)期保持，并可以相應(yīng)維持工業(yè)資本積累能力的可持續(xù)。在城市，通過(guò)興辦行政附屬性的國(guó)營(yíng)工廠來(lái)保證資本集中投向國(guó)家最需要的工業(yè)部門，通過(guò)票證配給制度人為抑制消費(fèi)，并通過(guò)附屬于財(cái)政的國(guó)有銀行壟斷性安排，將消費(fèi)剩余不斷動(dòng)員成工業(yè)投資。

　　服從于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，財(cái)政安排的順序就是：先建設(shè)、后生活，集中力量發(fā)展工業(yè)。城市的發(fā)展也成為從屬性的。于是，當(dāng)時(shí)的中國(guó)城市中就出現(xiàn)了這樣的景象：在馬路一邊是高大的廠房，在馬路另一邊則是“干打壘”的職工宿舍，宿舍區(qū)居住條件差，生活配套設(shè)施不足；城市基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)嚴(yán)重欠缺。這種景象在新興工業(yè)基地的典型代表是黑龍江的大慶市，在老工業(yè)基地的典型代表是遼寧沈陽(yáng)市的鐵西區(qū)。

　　這種高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了嚴(yán)重的弊端。一方面，上世紀(jì)70年代末，中國(guó)的工業(yè)體系已初步形成，工業(yè)生產(chǎn)總值已占全社會(huì)總產(chǎn)值的70%以上，另一方面，城市化水平卻嚴(yán)重滯后，中國(guó)人口的70%以上仍然是農(nóng)民，二元經(jīng)濟(jì)分割傾向不僅在固化、深化，而且尖銳對(duì)立并有斷裂之憂。用當(dāng)時(shí)的語(yǔ)言表述，農(nóng)輕重比例嚴(yán)重失調(diào)，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，國(guó)民經(jīng)濟(jì)走到崩潰的邊緣，其根源在于“斯大林模式”，即高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制決策失誤，浪費(fèi)嚴(yán)重，效率低下。也正是這個(gè)原因，改革成為歷史的必然，而改革的目標(biāo)取向自然是向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

　　三、改革條件下城市化的起步

　　回顧中國(guó)改革35年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，可以看到，它采取的是市場(chǎng)取向的漸進(jìn)式改革。這一方式奠定了中國(guó)現(xiàn)有城市化模式的基因并因路徑依賴而顯著化。

　　改革起步于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。改革的邏輯和實(shí)踐起點(diǎn)首先就是減少集中度，表現(xiàn)為行政權(quán)力，尤其是決策權(quán)力的下放。在中央與地方關(guān)系上體現(xiàn)為簡(jiǎn)政放權(quán)，地方政府有了更大的決策權(quán)；在政府與企業(yè)的關(guān)系上體現(xiàn)為放權(quán)讓利，不僅讓企業(yè)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，而且還有利潤(rùn)留成；在企業(yè)與職工的關(guān)系上引入了獎(jiǎng)金制度，允許干好干壞不一樣；在農(nóng)村則實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制，鼓勵(lì)農(nóng)民多勞多得。決策權(quán)力的下放，在國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系上，廢除了糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，取消了人民公社制度。實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在給農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自由的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民多勞多得。

　　這一系列制度性的放權(quán)安排，使中國(guó)的城市化道路開(kāi)始擺脫傳統(tǒng)模式，這表現(xiàn)在三個(gè)方面：

　　首先，以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，讓農(nóng)民可以自主投資、自主經(jīng)營(yíng)，從而使中國(guó)的工業(yè)化不再是國(guó)家主導(dǎo)的工業(yè)化，而呈現(xiàn)典型的亞洲工業(yè)化特點(diǎn)，即有了貨幣收入的農(nóng)民受工業(yè)化規(guī)律的支配而投資于工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，其聚集發(fā)展改變了原有的城市布局，小城鎮(zhèn)開(kāi)始涌現(xiàn)。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)資金也不依賴于財(cái)政撥款而多采用集資、入股等所謂自籌資金的方式安排。從某種意義上講，這是中國(guó)最早出現(xiàn)的公共民營(yíng)合作制（PPP）形式。

　　其次，原有的城市是國(guó)有企業(yè)聚集地。而在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的非國(guó)有企業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)下，國(guó)有企業(yè)業(yè)績(jī)普遍不佳，甚至虧損嚴(yán)重。這不僅極大影響著地方財(cái)政收入，而且因工人下崗、就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)重惡化，迫使地方政府必須招商引資。為吸引投資者，“三通一平”（編注：水通、電通、路通和場(chǎng)地平整）的基礎(chǔ)設(shè)施就成為基本條件。而老城區(qū)改造成本較大，于是多采用在老城區(qū)旁建新城的辦法，“開(kāi)發(fā)區(qū)模式”由此而大行其道。

　　第三，簡(jiǎn)政放權(quán)為上述城市化發(fā)展提供了充分條件。上世紀(jì)80年代，隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的廣泛發(fā)展，從農(nóng)村動(dòng)員經(jīng)濟(jì)剩余的途徑已經(jīng)堵塞，與此同時(shí)，隨著對(duì)國(guó)有工業(yè)企業(yè)的放權(quán)讓利，以利潤(rùn)為基礎(chǔ)的財(cái)政收入又呈下降趨勢(shì)。前后夾擊之下，原有財(cái)政基礎(chǔ)被動(dòng)搖，而不得不改弦更張。

　　1983年后，一方面在財(cái)政收入上開(kāi)始推行 “利改稅”（編注：將所得稅引入國(guó)營(yíng)企業(yè)利潤(rùn)分配領(lǐng)域，把國(guó)營(yíng)企業(yè)向國(guó)家上交利潤(rùn)改為繳納稅金，稅后利潤(rùn)全部留歸企業(yè)），另一方面在財(cái)政支出上，開(kāi)始推行“撥改貸”（編注：國(guó)家將預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資由撥款改為貸款）；與此同時(shí)，在政府間關(guān)系上開(kāi)始推行“分灶吃飯”，即中央和地方各自承擔(dān)本級(jí)財(cái)政支出。

　　財(cái)政體制的這一變動(dòng)，為地方政府為滿足本級(jí)財(cái)政支出而組織財(cái)政收入奠定了前提條件。長(zhǎng)期在高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下所形成的工業(yè)化和城市化脫節(jié)，造成了城市化欠賬，再加上農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的壓力巨大，迫使地方政府必須以極大努力去組織收入以滿足支出需要。預(yù)算外收入由此產(chǎn)生，而且增長(zhǎng)迅速，并日益成為城市建設(shè)的主要資金來(lái)源。

　　四、城市化“路徑依賴”的

　　由來(lái)和利弊

　　制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，制度變遷有“路徑依賴”特點(diǎn)。一旦初始條件給定，制度演進(jìn)會(huì)沿著初始條件所規(guī)定的發(fā)展可能性空間展開(kāi)，并在這一展開(kāi)的過(guò)程中不斷強(qiáng)化對(duì)這一路徑的依賴傾向。