基于土壤污染責(zé)任人的特殊性和土壤污染自身長(zhǎng)期性和潛伏性的特點(diǎn)，污染者付費(fèi)原則在進(jìn)行土壤修復(fù)時(shí)會(huì)出現(xiàn)部分失靈。政府性資金是“污染者付費(fèi)”失靈在土壤修復(fù)問(wèn)題上的必要補(bǔ)充。

　　首先，在2012年之前，棕色地塊再開(kāi)發(fā)可參考的標(biāo)準(zhǔn)有1996年的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、1993年的《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、1999年的《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)》。其中，《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》只規(guī)定了農(nóng)業(yè)土壤標(biāo)準(zhǔn)，并未涉及棕色地塊再開(kāi)發(fā)土壤標(biāo)準(zhǔn)；《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)》也不包含再開(kāi)發(fā)和居住用地開(kāi)發(fā)土壤標(biāo)準(zhǔn)。加之歷史上土壤標(biāo)準(zhǔn)模糊和固廢處理技術(shù)局限技術(shù)路線陳舊，監(jiān)管不嚴(yán)格，很多污染企業(yè)固廢處理采取就地填埋，向江河直接傾倒，污染物經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)移嚴(yán)重污染土壤。

　　因此，在2012年前的土地交易，均未明確土壤污染修復(fù)所需費(fèi)用應(yīng)由污染企業(yè)承擔(dān)或是其土地價(jià)值的一部分。對(duì)于城市遺留的這部分棕色地塊而言，歷史上的先前土地所有企業(yè)早已關(guān)閉或改制，無(wú)法運(yùn)用“污染者付費(fèi)”原則追討修復(fù)資金。這時(shí)就需要政府出資介入土壤修復(fù)工作。

　　其次，我國(guó)現(xiàn)在仍然缺乏對(duì)土壤污染賠償?shù)膯?wèn)責(zé)機(jī)制，沒(méi)有相關(guān)法律對(duì)土壤污染賠償做出具體規(guī)定。關(guān)于土地污染責(zé)任，我國(guó)《憲法》規(guī)定了合理利用土地和防止土壤污染的大致原則。但在《固體廢棄物污染防治法》、《土地管理法》、《土地復(fù)墾條例》中沒(méi)有一個(gè)專門針對(duì)追究土壤污染責(zé)任的法律條款。對(duì)于特大土壤污染事件或潛伏期較長(zhǎng)的突發(fā)土壤污染危害事件，需要政府性資金作為保障。

　　如北京市宋家莊地鐵土壤污染導(dǎo)致工人中毒事件，土壤污染所造成的人員傷害和土壤修復(fù)成本由北京市政府承擔(dān)。最后，土壤修復(fù)所需資金巨大，很多污染責(zé)任企業(yè)不具有足夠的資金能力來(lái)支付土壤修復(fù)費(fèi)用。即使企業(yè)破產(chǎn)，也無(wú)法支付土壤修復(fù)費(fèi)用，這就無(wú)法保證土壤修復(fù)的及時(shí)性。土壤修復(fù)工作會(huì)因資金欠缺而停止，這時(shí)需要政府性資金的介入來(lái)完成土壤修復(fù)和污染危害賠償工作。

　　土壤修復(fù)政府性資金應(yīng)采取政府性信托基金形式

　　我國(guó)污染責(zé)任不明土壤數(shù)量巨大，并且土壤污染可能引起突發(fā)性環(huán)境公共事件，這就需要政府做好應(yīng)急準(zhǔn)備，進(jìn)行立即評(píng)估、治理修復(fù)、賠償?shù)裙ぷ?，需要足夠的資金數(shù)量作為救濟(jì)保障。政府性基金以財(cái)政撥款、行政收費(fèi)方式籌集資金，資金來(lái)源具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，符合土壤修復(fù)和賠償所需資金的來(lái)源形式。因此，土壤修復(fù)資金應(yīng)以政府性基金為主要模式。

　　需要注意的是，傳統(tǒng)政府性基金在解決土壤修復(fù)問(wèn)題上存在不足。第一，基金資金來(lái)源單一，沒(méi)有吸引私人資金投入。僅僅以撥款和行政收費(fèi)作為資金來(lái)源來(lái)支撐土壤修復(fù)治理工作，大大加重了政府治理土壤修復(fù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　第二，缺乏獨(dú)立核算功能?；鹗杖肷侠U國(guó)庫(kù)由中央或地方財(cái)政部門統(tǒng)一管理，進(jìn)行統(tǒng)一核算，與土壤修復(fù)支出缺乏對(duì)應(yīng)關(guān)系。這種管理模式會(huì)模糊基金用途，可能造成土壤修復(fù)基金挪作他用。土壤修復(fù)基金涉及修復(fù)技術(shù)評(píng)估、成本核算等專業(yè)問(wèn)題，傳統(tǒng)的政府性基金由于缺乏專業(yè)部門指導(dǎo)會(huì)造成土壤修復(fù)基金使用效率低下。

　　第三，不具備追責(zé)功能，弱化污染者付費(fèi)原則在土壤污染賠償過(guò)程中的作用。我國(guó)政府性基金的建立均根據(jù)基金管理辦法，而基金管理辦法的法律強(qiáng)制力較低，對(duì)于產(chǎn)權(quán)模糊但污染責(zé)任人需追索確定的土地和突發(fā)土壤污染事件而言，無(wú)法追討污染者責(zé)任。

　　第四，土壤污染可能引發(fā)突發(fā)性事件，這時(shí)需要大量資金進(jìn)行及時(shí)救濟(jì)?，F(xiàn)有政府性基金沒(méi)有收支獨(dú)立核算系統(tǒng)，需要按財(cái)政支出申請(qǐng)模式層層審核，缺乏救濟(jì)所需的及時(shí)性，不具備立即支付功能。

　　筆者認(rèn)為，土壤修復(fù)基金應(yīng)借鑒美國(guó)政府性信托基金運(yùn)作模式。美國(guó)政府性信托基金是受法律限制、用于特定用途的專項(xiàng)基金。政府性信托基金的信用托付體現(xiàn)在公眾支付特定稅收和費(fèi)用來(lái)?yè)Q取政府在公共管理領(lǐng)域的某些行動(dòng)。其中，美國(guó)超級(jí)基金的設(shè)立對(duì)于我國(guó)構(gòu)建土壤修復(fù)基金具有重要的指導(dǎo)意義。

　　美國(guó)超級(jí)基金分為兩個(gè)信托基金——危險(xiǎn)物質(zhì)反應(yīng)信托基金和關(guān)閉后責(zé)任信托基金，并以責(zé)任制度作為兩個(gè)信托基金運(yùn)行的保障。責(zé)任制度是通過(guò)法律《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法案》、《超級(jí)基金修正案和再授權(quán)法案》建立的，是指嚴(yán)格的、連帶的和回溯的法律責(zé)任。

　　超級(jí)基金的資金來(lái)源包括石油化工稅、環(huán)境稅、財(cái)政撥款、基金貸款利息違規(guī)責(zé)任主體罰款、土壤污染修復(fù)債券發(fā)行收益。

　　超級(jí)基金主要由美國(guó)環(huán)保局管理，采用聯(lián)邦和州結(jié)合融資方式，由固體廢物與應(yīng)急辦公室負(fù)責(zé)管理。其中，緊急管理辦公室負(fù)責(zé)超級(jí)基金授權(quán)下的短期項(xiàng)目；超級(jí)基金補(bǔ)救和技術(shù)革新辦公室與聯(lián)邦設(shè)施反應(yīng)和再利用辦公室負(fù)責(zé)超級(jí)基金的長(zhǎng)期項(xiàng)目。