近日召開(kāi)的全國(guó)城鎮(zhèn)化會(huì)議，首次提出城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然的過(guò)程，要遵循規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)順勢(shì)而為、水到渠成的發(fā)展過(guò)程。這意味著要揮別過(guò)去“工具化”式的城鎮(zhèn)化，而充分尊重城鎮(zhèn)化的規(guī)律，尊重人口自由遷徙的權(quán)利，空間資源優(yōu)化集約配置，讓資金在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)，政府要做好公共配套規(guī)劃。

　　過(guò)去，城鎮(zhèn)化之所以成為工具，源于地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，即通過(guò)土地征收和出讓?zhuān)藙?dòng)銀行貸款和社會(huì)融資，獲得招商引資和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的規(guī)?；鲩L(zhǎng)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和獲得政績(jī)。這一過(guò)程的外在表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)化：征地范圍越來(lái)越大，城市呈現(xiàn)繞中心城區(qū)“攤大餅”式的擴(kuò)張，資金和土地的結(jié)合產(chǎn)生了無(wú)數(shù)的工廠(chǎng)和工業(yè)園區(qū)，農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力就往這些工廠(chǎng)和工業(yè)園區(qū)集中。因此，城鎮(zhèn)化的三大要素——人到哪去、錢(qián)從哪來(lái)和地怎么管，都要服從于經(jīng)營(yíng)城市的需要。

　　過(guò)去城鎮(zhèn)化中，“人往哪去”往往是被動(dòng)的，主要靠的是工業(yè)發(fā)展間接帶動(dòng)的這個(gè)“指揮棒”，工業(yè)發(fā)展了也就帶動(dòng)了就業(yè)的增長(zhǎng)。地方政府一般不太重視通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共服務(wù)均等化來(lái)吸引人口流入，并通過(guò)城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口流入來(lái)培育稅源，增加地方收入。于是，就有了棲息的、無(wú)法城市化的、廉價(jià)的1.6億產(chǎn)業(yè)工人群體。從根本上講，這種局面的形成與稅制設(shè)計(jì)、執(zhí)政考核和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)直接相關(guān)。

　　再看“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題。過(guò)去城鎮(zhèn)化主要靠土地出讓來(lái)解決錢(qián)的問(wèn)題。1999-2011年的13年間，城鎮(zhèn)土地出讓收入共為地方政府帶來(lái)了12.9萬(wàn)億元的收入，占GDP的比重達(dá)到33%。2011年，全國(guó)城鎮(zhèn)土地出讓收入支出結(jié)構(gòu)中排名前三位的是征地拆遷費(fèi)、土地開(kāi)發(fā)支出和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，分別占比達(dá)到46%、17%和18%，這三項(xiàng)支持基本都在為城市邊界的擴(kuò)張做貢獻(xiàn)。2012年，城鎮(zhèn)土地出讓收入達(dá)到2.9萬(wàn)億元，占地方財(cái)政收入的67%，基本開(kāi)支也主要集中在這三個(gè)方面。

　　人和錢(qián)的流向清晰了，“地往哪里流”也就很清晰了。過(guò)去的城鎮(zhèn)化中，招商引資是最大的載體，其規(guī)模直接決定GDP和營(yíng)業(yè)稅稅基，各地方之間在這方面的激烈競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致工業(yè)用地廉價(jià)甚至無(wú)償?shù)卮笠?guī)模供給，損失的部分和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施供給主要靠商品房用地的高價(jià)出讓來(lái)彌補(bǔ)。于是，我們看到了用地結(jié)構(gòu)上截然相反的兩種用地局面：工業(yè)用地占比大而低效率、住宅用地占比小而價(jià)格高，這就是城“攤大餅”式擴(kuò)張和土地城市化的景象。