但市政建設投資相對水平仍然較低，其占全社會固定資產(chǎn)投資的比重低于發(fā)展中國家平均水平。聯(lián)合國開發(fā)計劃署的研究表明，發(fā)展中國家城市建設固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重一般為10%-15%，與GDP之比一般為3%-5%。1995年以來，我國城市基礎設施建設投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重平均為5%，最高值僅為8%。與此同時，市政建設投資與GDP之比也維持在4%以下。

　　2012年末，我國城鎮(zhèn)化率為52.6%，仍遠低于發(fā)達國家近80%的平均水平。到2020年，預計城鎮(zhèn)人口年均增長1700萬左右，屆時城鎮(zhèn)化率達到60%左右，城市人口8.4億左右。可以預見，隨著城鎮(zhèn)化的推進，基礎設施建設投資勢必也要增長。即使不考慮基礎設施投資的歷史欠賬，按照人均30萬元左右計算投資規(guī)模，未來8-10年每年大體需要新增投入5萬億元。

　　目前，我國中央地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，地方政府財政收入難以滿足對應事權的需求。1978-1994年，地方財政收入與支出占全國比重還基本相稱，66.5%對應63.1%，而1995-2012年，二者分別變?yōu)?8.7%和78.9%，也即地方政府用不到一半的財政收入承擔了接近8成的支出責任。而且，隨著地方財政收入增速的變緩（2012年收入增速由上年的29.4%下降到16.2%）和支出的不斷加大，這種財權與事權的不對等狀況存在繼續(xù)強化的趨勢。這種不對等局面的持續(xù)，造成相當一部分地方仍處于“吃飯財政”階段，使得可用于地方建設的財政資金十分有限。

　　其次，融資形態(tài)不規(guī)范，金融風險和財政風險隱患加大。為填補資金缺口，地方政府主要通過設立政府融資平臺進行融資。審計署審計結果顯示，截至2010年底，地方政府性債務余額達到10.72萬億元，其中政府負有償還責任的6.71萬億元。審計署2012年11月至2013年2月的“抽查”結果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額3.85萬億元，比2010年增長12.94%。融資平臺債務高企容易累積風險。

　　除銀行貸款外，融資平臺主要通過發(fā)行債券和信托貸款融資。信托貸款的利率水平比銀行信貸高。同時，基礎設施項目建設周期一般在10年左右，而融資平臺貸款期限一般不超過5-8年，只能通過滾雪球的方式“借新錢、還舊債”，加劇銀行信貸風險。此外，融資平臺收入依賴于土地增值。數(shù)據(jù)顯示，2003-2012年的十年間，土地出讓金貢獻相當于地方財政52%的收入，2010年最高達到72%。一旦經(jīng)濟回調或土地增值速度放緩，政府融資平臺還款壓力將明顯增大。

　　未來，除了地方解政府存量債務外，伴隨城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，將會繼續(xù)有大量增量的產(chǎn)生，如果不能相應建立起約束地方政府行為、控制銀行風險的機制，財政風險和金融風險將會繼續(xù)累積。

　　第三，地方政府發(fā)債創(chuàng)新尚需進一步突破。為化解政府融資平臺風險，建立規(guī)范的地方政府舉債機制，中央已開始探索地方政府發(fā)債之路。2009年3月，中央決定由財政部代地方政府發(fā)行2000億元地方政府債券。2011年，中央試點4省市自行發(fā)債，2013年擴大為6省市。這一舉措為地方政府提供了一種更加市場化的融資渠道。但是，無論是由財政部代發(fā)或省級地方政府自行發(fā)債，都存在資金使用者和債務償還者錯配的問題。

　　市政項目建設時，主要由城市政府主導；而為市政項目籌資時，實際資金使用者并不出面，主要依靠中央政府、省及直轄市政府發(fā)行債券。這一錯配有可能導致資金使用者只關心項目建設進度，而不關心資金償還問題，導致投資效率低下甚至重復投資。同時，還會被債券投資者認定為有中央政府信用背書，難以形成權責明確的地方政府融資體系。

　　城市建設投融資機制的國際經(jīng)驗

　　目前，發(fā)達國家已經(jīng)基本完成了城鎮(zhèn)化的進程。英國是最早進行城鎮(zhèn)化的國家，其城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期大約持續(xù)了100年（1800年到1900年）。由于持續(xù)周期較長，英國地方政府財政收入大致可以滿足基礎設施支出的需求。英國之后，城鎮(zhèn)化發(fā)展顯示出后發(fā)加速的特征。美國大約用了80年（1890年到1970年），日本大約用了40年（1935年-1975年），韓國大約用了30年（1960年到1990年）。

　　在這些國家的城鎮(zhèn)化過程中，也存在資金需求持續(xù)增長與地方政府財力不足的矛盾。美國通過市政債券的機制創(chuàng)新較為有效地推動了本國城鎮(zhèn)化進程。我國尚未推出完全意義上的市政債券，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，有助我們在城鎮(zhèn)化融資的路徑選擇上少走彎路。

　　首先，成熟市場國家市政債券發(fā)行主體通常是城市建設主體。以美國為例，州政府和地方政府（縣、市、鎮(zhèn)等）分別提供一半左右的地方公共產(chǎn)品。債券發(fā)行條件、審批規(guī)則由各州自行規(guī)定，州以下地方政府和機構有權利獨立發(fā)行市政債券。美國市政債券的年發(fā)行額中，州政府和機構所發(fā)行的比例為42.1%，地方政府的份額為53.6%。