與中國不同，歐美國家行政體制扁平化，是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要原因之一。美國加州州政府所在地薩克拉門托只是一個(gè)小城市，人口規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及州內(nèi)的洛杉磯、舊金山等世界級大城市，這些大城市也沒有什麼行政級別。許多世界著名大學(xué)和企業(yè)并不在大城市，而是在小鎮(zhèn)上。而我們很難想象清華大學(xué)、北京大學(xué)設(shè)在山西省或河北省的某個(gè)小鎮(zhèn)上。塔式級別化的行政體制也是中國城鄉(xiāng)差距難以消除的深層次原因之一。

　　第二個(gè)原因是小城鎮(zhèn)缺乏內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。城市發(fā)展機(jī)制是通過依靠房地產(chǎn)開發(fā)這個(gè)平臺(tái)將內(nèi)部和外部資金輸入到城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。而小城鎮(zhèn)土地以集體建設(shè)用地為主，不可以流轉(zhuǎn)開發(fā)，鎮(zhèn)里其他村的村民也得不到鎮(zhèn)上的宅基地。實(shí)際上是封閉的村莊建設(shè)機(jī)制，要素不能流動(dòng)。因此鎮(zhèn)沒有建設(shè)資金的積聚機(jī)制，沒有內(nèi)生動(dòng)力。

　　第三個(gè)原因是缺乏國家的支持政策。小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略停留在口號(hào)，國家扶持小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策很少。國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金和政策支持，對城市有，對農(nóng)村也有，而對小城鎮(zhèn)的卻相對空白。

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)

　　促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，支持政策是一個(gè)要因，但是更重要的是機(jī)制改革。

　　一是緩解塔式級別化行政體制的弊端，實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)。塔式級別化的行政體制我們相當(dāng)長的時(shí)期里是很難改的，但可以緩解和弱化其問題。現(xiàn)在一些省推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，將重點(diǎn)鎮(zhèn)作為職能完整的行政體，賦予獨(dú)立的財(cái)稅、土地、規(guī)劃建設(shè)管理以及人事等權(quán)限，增強(qiáng)發(fā)展自主性。健全機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大編制，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。對發(fā)展較好的重點(diǎn)鎮(zhèn)，賦予縣(市)級，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)行政管理扁平化，增強(qiáng)競爭性。

　　二是改革農(nóng)房建設(shè)體制，培育小城鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。打破宅基地只能在村內(nèi)分配的機(jī)制，建立宅基地跨村入鎮(zhèn)分配機(jī)制。在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃農(nóng)房新區(qū)，符合條件的農(nóng)民可以在鎮(zhèn)上分到宅基地。農(nóng)民自愿，農(nóng)民自建，宅基地可比在村里分配的小，住房保持獨(dú)家獨(dú)院。政府負(fù)責(zé)規(guī)劃管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中央財(cái)政對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以支持。通過這種機(jī)制，逐步集聚人口和資本，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　三是建立以鎮(zhèn)為中心的農(nóng)民生活圈建設(shè)機(jī)制。農(nóng)民的生活活動(dòng)只有一部分在村里，許多活動(dòng)是在鎮(zhèn)上，如購物、休閑娛樂、會(huì)友、教育、醫(yī)療等。以小城鎮(zhèn)為中心的農(nóng)民生活圈為對象，綜合考慮農(nóng)民生活整體需求，建立鎮(zhèn)村統(tǒng)籌的規(guī)劃建設(shè)機(jī)制。將小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)及商業(yè)服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入中央支持新農(nóng)村建設(shè)的范圍。

　　四是推進(jìn)房地產(chǎn)稅征收的實(shí)施。目前中國地方財(cái)政主要依賴於工業(yè)，但工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)只能是少數(shù)，不可能1.7萬個(gè)鎮(zhèn)都以發(fā)展工業(yè)為主，因此目前大部分鎮(zhèn)財(cái)政收入薄弱。推進(jìn)房地產(chǎn)稅的征收，一定程度可以促進(jìn)地方財(cái)政收入均等化，同時(shí)也使地方政府的精力從招商引資向提高人居環(huán)境轉(zhuǎn)移。

　　五是研究制定國家支持小城鎮(zhèn)政策。應(yīng)建立中央支持小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜性資金。提高土地出讓金、城市建設(shè)維護(hù)稅、配套費(fèi)、耕地占用稅等征收稅費(fèi)所返還小城鎮(zhèn)的比例，或全部留給小城鎮(zhèn)。增加重點(diǎn)鎮(zhèn)用地指標(biāo)。拓寬小城鎮(zhèn)融資渠道。

　　(趙暉 作者為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司司長)