城市園林綠化成為又一腐敗高發(fā)區(qū)，實際造價六七十萬元的綠化工程，預算竟高達200萬元。近期曝光的城市建設“爛賬”就有好幾本。陜西富縣投資1.5億元修建的環(huán)城路竣工不到一年就出現(xiàn)多種明顯的質量問題，河南開封市擬舉債千億元花4年時間建“古城”，重現(xiàn)“汴京”風貌。

　　上述現(xiàn)象提醒我們，城市建設中花錢該怎么控制？如何監(jiān)督？誰來做主？本期“思與辨”就此進行討論。

　　主持人：鄧輝林（深圳特區(qū)報評論員）

　　嘉 賓：倪洪濤（湘潭大學法學院教授）

　　李長安（中國社科院經濟研究所博士后）

　　陳家喜（復旦大學公共管理博士后）

　　對“燒錢式”投資的財政監(jiān)督乏力

　　主持人：城建腐敗有沒有新動向？請你們談一談，到底是哪些因素促成了城市建設中的腐敗和那些不得人心的決策、舉措？

　　李長安：近年來，我國城市建設取得飛速發(fā)展，豐富和提升了城市現(xiàn)代文明。然而，在有的地方，由于城市建設投資規(guī)模過大、涉及項目太多，而財政監(jiān)督又跟不上，為腐敗制造了“土壤”和“空間”。從趨勢看，腐敗金額攀高、腐敗項目種類漸多、腐敗手法翻新，成為城市化進程中的“毒瘤”。財政監(jiān)督乏力的城市建設滋生腐敗，又成為其他地方熱衷于擴大城建投資、大建樓堂館所、引進名貴花草樹木的一個誘因。

　　陳家喜：近期，“天價樹”、“造城熱”、“問題環(huán)城路”等新聞頻頻曝光，再次引發(fā)公眾對城建領域腐敗現(xiàn)象的關注。其實，這只是老問題出現(xiàn)了新動向。統(tǒng)計顯示，公共投資、工程建設與土地審批等領域一直是權力腐敗高危區(qū)。新的動向就是，城建投資規(guī)模越來越大，腐敗土壤越來越“肥沃”，被中飽私囊的建設款額越來越驚人。誘發(fā)當下城建腐敗的因素很復雜，其中，政績沖動催生了浩大工程、“燒錢式”投資，而財政監(jiān)督不完善使得大手筆投資成為個別權力者或者利用權力影響者“大撈一筆”的良機。大手筆投資或許不當，但并不一定形成腐敗，其中關鍵還在于公共財政監(jiān)督不完善。

　　倪洪濤：個別地方的城市管理者，一方面面臨地方財政困局，另一方面背負著經濟發(fā)展壓力，最終在大舉借債或“燒錢”經營城市中找到了契合點。“大干快上”就容易出現(xiàn)“蘿卜快了不洗泥”，造成豆腐渣工程、腐敗工程。可以說，城建腐敗也是城市大躍進的副產品。

　　重要的是實現(xiàn)公眾監(jiān)督和外部監(jiān)督

　　主持人：城市建設很多時候花的都是納稅人的錢，理應花得清清楚楚、花出高效益。如何保證做到這一點呢？

　　倪洪濤：城市建設是城市治理的重要方面，而城市治理的前提性問題就是：誰是城市的真正主人？應該采用封閉式的行政治理還是各方參與式的共治？答案不言自明。作為城市主體的市民在城市規(guī)劃和建設中缺席、失語，必然導致城建迷失方向，也極易給城建腐敗留下暗箱操作空間。參與式城市治理，才能保證城市建設依法決策、科學決策、民主決策、廣泛監(jiān)督。從城市建設的規(guī)劃開始就充分實現(xiàn)市民參與，將增強市民對城市的融入感、認同感、主體感，從而激發(fā)起監(jiān)督城建工程的主人翁意識，為城市建設把錢花明白打下堅實基礎。

　　陳家喜：對市政工程領域的腐敗治理，我國已進行諸多探索，比如推行工程招投標，強化審計監(jiān)督和過程監(jiān)控，建立行賄企業(yè)黑名單制度等等。讓這些好制度發(fā)揮實效，關鍵在于實現(xiàn)內外監(jiān)督結合，即在行政系統(tǒng)內部監(jiān)督之外擴大公眾和輿論監(jiān)督。地方政府首先應當牢固樹立“保證人民依法享有廣泛權利和自由”的理念，下定嚴懲城建腐敗的決心，將城市建設納入公眾監(jiān)督視野，賦予公民監(jiān)督政府工程的權力。

　　李長安：和其他政府項目一樣，城市建設中的政府支出項目必須遵循公平、公正、公開的原則。目前，我國一些地方在財政監(jiān)督方面進行了積極探索，比如浙江溫嶺的參與式預算，以及四川白廟鄉(xiāng)財務支出“全裸”，得到社會普遍贊同。這啟發(fā)我們，對于利用公共財政的投資，比如建橋、修路、綠化，都應通過舉辦聽證會等方式進行信息公開，廣泛征求民意。對城建中的公共財政支出，特別應加強人大政協(xié)和司法監(jiān)督，對一切以民生投入、城市建設為名濫用公帑的行為堅決問責，這樣才能震懾侵吞公共財政資金的惡行。

　　重審批輕監(jiān)管的痼疾當除

　　主持人：有論者提出，防止城建腐敗應轉變權力部門角色，讓其從城建的直接參與者轉變?yōu)槭袌龅谋O(jiān)督者。對這個問題怎么看？

　　倪洪濤：城建監(jiān)督缺位，讓有的人直接通過權力尋租牟利。借用汪玉凱教授在《學習時報》發(fā)表文章中的幾個概念，封閉式城市建設必然導致“灰色權力”借助“灰色資本”獲得“灰色暴利”，這些都與地方政府成為直接建設者的“角色扮演”有關。一些地方成立城市建設投資公司或引進民間資本，但無論“城建投公司”還是招商來的公司一旦進入城建程序，就儼然成為“亞政府”，然后層層發(fā)包、分包甚或轉包，形成了一個無責任主體的權貴經濟利益鏈，而對城建腐敗埋單的永遠是納稅人。不轉變地方政府在城建中的直接參與者角色，腐敗就難根除。

　　李長安：提供公共服務應有政府介入，但無論從建設服務型政府的目標還是從防止權力插手工程看，公共服務不一定必須由政府直接提供，這也是國際經驗。除了義務教育、公共醫(yī)療機構等少數領域可由政府直接主辦外，政府可通過特許經營、合同承包、無償資助或優(yōu)惠貸款、共同投資或招投標方式，聯(lián)合各種民間公益組織和企業(yè)單位來共同提供公共產品。只有這樣，政府在為市民提供城市建設產品的過程中才能當好把關人、驗收者。

　　陳家喜：讓政府部門從城建的直接參與者轉變?yōu)楸O(jiān)管者，這一觀點有新意但實施起來難。當前我國城建工程資金主要來自于公共財政，資金使用與工程發(fā)包自然是由政府部門主導。盡管由此導致部門權力尋租，卻無法在短期內改變這一格局。當然，進一步限定政府職能、完善市場體系，有助于杜絕城建領域腐敗。堅持社會主義市場經濟改革方向，加快轉變政府職能，減少并規(guī)范行政自由裁量權，根治重審批輕監(jiān)管的痼疾，是當前預防與治理城建腐敗的有效安排。只有更多地在城建領域引進民間資本，政府部門從直接建設者轉變?yōu)楸O(jiān)管者才會水到渠成。